Vége az alapítványi egyetemek korszakának: de mi jön a sokat vitatott rendszer után?

Alig telt el néhány év, és újabb jelentős változások előtt áll a magyar felsőoktatás. Az elmúlt évek egyik legfontosabb intézményi átalakítása, az egyetemek jelentős részének közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokba, vagyis kekvákba szervezése 2019 után alapjaiban rendezte át az állam, az egyetemek és az azokat fenntartó szervezetek viszonyát.

A modell körül a kezdetektől komoly politikai és szakmai viták zajlottak, az EU a modellváltás hatására kizárta az egyetemeket és kutatókat fontos programokból, valamint 2,2 milliárd eurónyi uniós forrást is zároltak. (Az unió pontos aggályairól ezen cikkünk keretes írásában olvashatnak.)

Az ügy az elmúlt időszakban újra a közéleti viták középpontjába került, miután világossá vált, hogy a jelenlegi struktúrát záros határidőn belül megváltoztatják. Ugyan kezdetben az is kérdés volt, hogy az átalakításokat egy, vagy két lépcsőben célszerű-e meglépni, és hogy maradjanak-e az átalakítást követően a kekvák, vagy az egész rendszernek mennie kell, ezek az ügyek azonban Magyar Péter pénteki bejelentése alapján eldőltek.

Lesz egy átmeneti időszak az egyetemeket felügyelő közérdekű alapítványok kapcsán, hiszen ott vannak olyan egyetemek, amelyek kórházak felett is diszponálnak. De önmagában az egyetem is egy olyan intézmény, ahol kell idő arra, hogy a tulajdonosi vagy a működési struktúra átalakuljon. Ez az átmenet 2027. augusztus 31-éig fog tartani. Addig viszont azon közérdekű alapítványok, amelyek nem egyetemekről szólnak, azok megszüntetésre kerülnek a nyár végéig, augusztus 31-ig

– fejtette ki a miniszterelnök az uniós pénzekről való nagy bejelentés napján. A kekvák tehát mennek, de csak jövő szeptembertől. Itt az ideje tehát, hogy beszéljünk arról, hogy mi jöhet 2027 szeptemberétől? Hosszabb távon milyen működési modellek elképzelhetőek a magyar egyetemek számára?

Vissza a régi állami modellhez? Csak azt ne!

Kézenfekvő opció, hogy ha már van olyan modell, ami nem kekva és jelenleg is működik, akkor vizsgáljuk meg. Ez az egyetemek hagyományos működési kerete, amiben az állam a fenntartó és az intézmény költségvetési szerv; így működik például az ELTE jelenleg is.

Csakhogy attól, hogy egy modellre van példa, még nem jelenti azt, hogy az a működés jó is. Olyannyira nem, hogy már több mint 30 évvel ezelőtt, az 1993-as felsőoktatási törvény készítésekor felmerült, hogy szükség lehet valamilyen rugalmasabb működési formára. Ez az évek során újra és újra előkerült, de igazán sosem lett belőle semmi.

Nem az állami fenntartás jelent visszalépést, hanem az ahhoz jelenleg automatikusan kötődő költségvetési szervként történő működés. Már a 90-es évektől kezdve komoly nehézséget jelentett az egyetemeknek, hogy költségvetési szervként rendkívül bürokratikus, a hivatali tevékenységet előtérbe helyező szabályok vonatkoztak a működésre

– válaszolta a Portfolio kérdésére a Debreceni Egyetem.

Az egyetem korábban azt írta a Telexnek, 10-15 évvel vetné vissza a fejlődését a korábbi állapotokhoz való visszatérés. Ezután érdeklődtünk arról, hogy miért jelentene hatalmas hátrányt a költségvetési szervként való működésre való visszaállás.

Az éves állami költségvetési helyzetnek és a négyéves országos választási ciklusoknak kiszolgáltatott bizonytalan végrehajtású költségvetések még tervezhetetlenebbé tették az intézmények stratégiáját és hosszú távú céljaik kijelölését

– írták lapunknak arról, hogy milyen jellegű problémákat okozott, hogy mindig a központi büdzsé összerakásakor döntött a kormány arról, jövőre mennyi forrást juttat az egyetemeknek.

Arról, hogy pontosan mit jelent az, hogy ez a hagyományos működési modell túl rugalmatlan, Kováts Gergely, Corvinus Egyetem oktatója és a modellváltás kutatója írt a Portfolionak.

"Az állami intézmények hagyományosan költségvetési intézményi formában működnek, azaz gazdálkodásukat az államháztartási törvény (Áht.) szabályozza, a munkavállalók közalkalmazottak. Mindez erősen korlátozza a gazdálkodási rugalmasságukat, például

1. a költségvetésüket évente kell tervezni,
2. nem képezhetnek és halmozhatnak fel fejlesztési célokra maradványt, azaz nem tudnak megtakarítani, felhalmozni,
3. vállalkozási tevékenységet nem végezhetnek,
4. profitra nem tehetnek szert.
5. Számláikat a MÁK-nál kell vezetniük,
6. pénzeszközeiket nem tudják lekötni, nem kapnak kamatot.
7. Vagyongazdálkodásukban korlátozottak (mert csak vagyonkezelői a használatba kapott vagyonnak),
8. hitelt nem vehetnek fel;
9. eszközeiket nem amortizálhatják,
10. ÁFA körbe nem léphetnek be,
11. jelentősebb beruházásokat csak bürokratikus engedélyezés útján hajthatnak végre.

Mindez azért jelent problémát, mert az állam nem finanszírozza az intézmények működését 100%-ban. Az intézményeknek nem csak hogy saját bevételt kell szerezniük, azaz ki kell menniük a piacra, és együtt kell működniük vállalkozásokkal, hanem ez mára egyenesen elvárás lett velük szemben. Az ugyanakkor nagyon nem szerencsés működési mód, ha a jövedelem egy részét a piacról szerezzük, de az elvonható vagy csak az Áht szerint költhető el" – írta Kováts.

A Debreceni Egyetem a költségvetési szervként való működés versenyképességet érintő hátrányait is megvilágította: "Ez nagy hátrányt okozott a felsőoktatás és a kutatás, innováció nemzetközi piacán, ahol a magyar intézmények nem voltak versenyképesek a teljesítményösztönzést figyelmen kívül hagyó közalkalmazotti béreken alapuló bérstratégiák, a vállalatokkal való nehézkes együttműködés és a vagyon kezelésének korlátai miatt."

"Az államháztartási törvény hatálya alá történő visszatérés véleményünk szerint valóban mintegy 10-15 évvel vetné vissza az egyetem fejlődését: költségvetési szervezetként csökkenne az autonómia, az ezzel járó közalkalmazotti lét egészen más bérfeltételeket és követelményeket jelent, ismét rendkívül nehézkessé válna a nemzetközi felsőoktatási piacon való érvényesülés, az egyetemi tudás hasznosítása, az innovációs parkok eredményes hasznosítása és az iparvállalatokkal történő hatékony együttműködés" – vélekedett az egyetem.

Ezek alapján tehát az alacsonyabb oktatói bérektől is tartani kellene a régi rendszerbe való visszatérés esetén.

Mindez pedig az egyetemi közösség mindennapjaiban is egyértelműen érezhető következményekkel járna: ha az egyetemi bérek nem versenyképesek a magánszférában tapasztalhatóakkal, akkor a legjobb szakemberek nem az akadémiát fogják választani.

Magyar Péter egy megjegyzése alapján azt lehet sejteni, hogy egyébként a kormányzat sem a régi modellhez való visszatérésben gondolkodik. A miniszterelnök a kekvákról korábban azt mondta: "Közép- és hosszú távon ennek a rendszernek a teljes megszüntetése, átalakítása a cél. Nem az, hogy a magyar egyetemek állami gyámság alá kerüljenek, hanem hogy egy átlátható, modern finanszírozási struktúrában működhessenek, fejlődhessenek.”

Mi jöhet hosszabb távon?

Milyen egyéb lehetőségek vannak tehát, ha nem szeretnénk visszatérni a régi modellhez?

Erről is kérdeztük Kováts Gergelyt, aki kérésünkre két korábban felmerült hosszabb távú működési opciót írt le: a vállalkozó közintézeti formát, illetve az önfenntartó egyetemet. Előbbi egy 2008 körül létező jogi lehetőség volt, igaz, ténylegesen nem működött még egyetem ilyen formában, mivel tudni lehetett, hogy a frissen létrehozott működési modell a Fidesz 2010-es, akkor már várható hatalomra kerülésével megszűnik majd. Kováts így írta le a Portfolio-nak ezeket az opciókat:

1. A vállalkozó/felsőoktatási közintézet nagyjából a piaci cégek (kft., rt.) működési módját képezte le az állami fenntartású intézmények körében (nem csak egyetemekre). Ezek az intézmények az államháztartási törvény szerinti működésre kötelezettek, de ez alól számos kivételt kapnak, ami megkönnyíti a gazdálkodás rugalmasságát. Pl. lehetséges maradványt képezni, vagy egyes esetekben kivételeket kapni a közbeszerzési törvény hatálya alól. Más tekintetben működésük nagyrészt azonos maradt az állami felsőoktatási intézményekével, azaz a fenntartói feladatokat a minisztérium gyakorolja. A vállalkozó/felsőoktatási közintézet újbóli bevezetése esetén szükséges lenne e formának az újragondolása az állami felsőoktatási intézményekben azóta bekövetkezett szabályozások alapján. Ez azt jelentheti például, hogy a felsőoktatási közintézetben az Nftv szerint az állami intézménynél definiált vezetők és testületek működnek, azaz a rektort a szenátus választja, de a minisztérium terjeszti fel a köztársasági elnöknek kinevezésére, a kancellárt és a konzisztórium egyes tagjait a minisztérium nevezi ki (a korábbi gyakorlattól eltérően az intézmények átlátható, szabályozott bevonásával). A rektor és kancellár munkáltatója a minisztérium. De a kormányzás részletei akár ettől eltérően is szabályozhatóak lennének.
2. Az önfenntartó (vagy alapítói jogokat gyakorló) egyetem szintén egy jelenleg nem létező kategória. Ez esetében az intézmény (illetve annak egy erre dedikált szerve, pl. egy fenntartói testület) gyakorolhat számos fenntartói jogosítványt, pl. a minisztérium helyett ez adhatja ki az intézmény alapító okiratát, definiálhatja (az Nftv-ben meghatározottak szerint) az intézmény irányítási struktúráját, vezető testületeit. Szintén e testület a munkáltatója a rektornak (és ha van, akkor a kancellárnak). Azaz e testület úgy működne, mintha a jelenlegi KEKVA kuratórium nem egy külső jogi személy irányító szerve, hanem az egyetem egyik belső vezető testülete lenne, azzal a lényeges különbséggel, hogy hatáskörére és összetétele egyértelműen szabályozott lenne. A fenntartói testület összetételére, hatáskörére többféle forgatókönyv is lehetséges, pl. az intézmény és a minisztérium is delegálhat bele paritásos alapon tagokat (akik az egyetemnek nem munkavállalói). De más alternatívák is lehetségesek (pl. a szenátus nagyobb számban delegál tagokat, hallgatók külön is delegálhatnak, lehet oktató tagja stb.) Fontos eleme javaslatnak, hogy az egyetem kikerül az Áht. hatálya alól, azaz szabadon tud vállalkozni, gazdálkodni. Vagyongazdálkodásában szabadabb (kivéve a törzsvagyont illetően, pl. műemléki épület, amely továbbra is csak állami jóváhagyással értékesíthető vagy terhelhető meg). Munkavállalói az Mt szerint foglalkoztatottak, azaz nem közalkalmazottak. A minisztérium, ÁSZ, KEHI az állami támogatást illetően ellenőrizheti az egyetem gazdálkodását, azaz a közpénzeket illetően megmarad az egyetem elszámoltathatósága. Az ilyen egyetemek átlátható működését további garanciákkal kell biztosítani – hangsúlyozta Kováts.

Jövőbeli elképzeléseikről a Semmelweis Egyetemet is megkérdeztük, miután ők az "osztrák modellt" említették pozitív példaként. Erről most azt írták: "A versenyképes hazai felsőoktatás fenntartása és további fejlesztése érdekében a Semmelweis Egyetem az osztrák felsőoktatási rendszer modelljét látja hosszú távon működőképesnek. Itt az egyetemnek nincs külső fenntartója, hanem az egyetem saját szervezetén belül létezik egy úgynevezett fenntartói testület, amely stratégiai döntéseket hoz, ellenőrzi a működést és képviseli az egyetemet az állammal fennálló hosszútávú finanszírozási szerződésekről szóló tárgyalásokon. Ez az osztrákoknál már 2002-ben bevezetett modell a 2017-es MRK (Magyar Rektori Konferencia - a szerk.) egyeztetéseken lehetőségként jelent meg, de végül a magyar felsőoktatási törvényhez illeszkedő, elkülönült szervezeti formában működő kuratóriumi megoldás mellett tette le a voksát a kormány. Az osztrák modell előnye, hogy az egyetemek napi működésükben és gazdálkodásukban a hosszútávon kiszámítható kereteiken belül szabadon döntenek, gazdálkodnak."

Az Óbudai Egyetemet is megkérdeztük, hogy mire gondoltak, amikor azt írták, a jelenlegi kekva rendszer korrekciója, továbbfejlesztése indokolt. Válaszukban kifejtették: "Amikor a KEKVA-modell korrekciójáról beszéltünk, részben az Európai Unió által megfogalmazott szempontokra, részben pedig az egyetemek gyakorlati működési tapasztalatainak meghallgatása után esetlegesen felmerülő szakmai javaslatokra utaltunk. Ide tartozhatnak például az irányítási, összeférhetetlenségi és átláthatósági szabályok további pontosításai, valamint olyan garanciák erősítése, amelyek biztosítják az intézményi autonómiát és a nemzetközi együttműködések zavartalanságát."

A Debreceni Egyetem az átalakítások kapcsán azt írta: "Bármilyen olyan fenntartói modell megfelel az egyetem számára, amely biztosítja a felelős és átlátható, de rugalmasabb működés és vagyongazdálkodás körülményeit, valamint hosszabb távon kiszámítható és értékkövető állami megrendelést biztosít a közfeladat finanszírozására szerződéses alapon. Az alapítványi modell a világ számos országában bevált, nem a modell, hanem annak részletszabályai azok, amelyek meghatározóak és igazíthatóak, de az alapítványi modellen kívül más lehetőségek is fennállnak és kialakíthatóak."

Összességében tehát az látható, hogy többféle elképzelés létezik arról, hogy hogyan kellene a jövőben működnie a felsőoktatásnak. A költségvetési szervként való működés a rugalmasság, a jelenlegi alapítványi modell az akadémiai szabadság területén mutatott hiányosságokat, így mostani formájukban egyik sem megfelelő keret. Önmagában azonban már az is pozitív fejlemény, hogy a keretekről beszélünk. Ez is mutatja ugyanis, hogy most valóban kinyílt a lehetőség arra, hogy a társadalom együtt gondolkodjon arról, hogy hogyan képzeljük el az egyetemeink jövőjét, hogy azok a lehető legszabadabbak és legsikeresebbek lehessenek.

Címlapkép forrása: Portfolio