Sok támogatás, kevés haszon – mérlegen a magyar iparpolitika

Mi értelme az iparpolitikának?

A nagyberuházások állami támogatása, az akkumulátor- és járműipari fejlesztések, valamint az elmúlt években ezekhez kapcsolódó környezeti és munkaerőpiaci viták nyomán könnyű arra jutni, hogy a kormányzatnak jobb volna egyszerűen nem próbálkoznia azzal, hogy kiválassza, milyen ágazatokra és vállalatokra épüljön a gazdaság jövője.

Ez érthető következtetés: az iparpolitika története tele van olyan programokkal, amelyekben az állam rosszul választotta ki a támogatandó ágazatokat, életképtelen vállalatokat tartott fenn, vagy hatalmas összegeket költött olyan beruházásokra, amelyek a támogatás nélkül is megvalósultak volna. Ráadásul a döntéshozók jellemzően nem rendelkeznek jobb információkkal a jövő technológiáiról és piaci lehetőségeiről, mint a vállalkozások. A gazdaságpolitikai beavatkozás emellett mindig megteremti annak veszélyét, hogy a támogatásokért folyó lobbizás fontosabbá válik, mint a termelékenység és az innováció.

Mégis, a geopolitikai feszültségek, a világjárvány alatt felszínre került ellátási kockázatok, a zöld- és digitális átállás közepette az iparpolitika a fejlett országokban is reneszánszát éli. Míg azonban a nagyobb államoknak, így Kínának és az Egyesült Államoknak méretéből fakadóan könnyebb lehet hatékony iparpolitikát folytatnia, a Magyarországhoz hasonló kis, nyitott gazdaságoknak hatványozottan szembe kell néznie azzal, hogy az erőforrások korlátosak. Az OECD friss iparpolitikai kézikönyve éppen az ilyen országok számára fogalmazott meg iránymutatást arról, hogy hogyan tudnának az adottságaikat figyelembe véve olyan stratégiát követni, hogy közben a verseny, a gazdasági nyitottság és a közpénzek hatékony felhasználása is fennmaradjon.

Mindehhez érdemes előrebocsátani, hogy valójában a teljesen semleges gazdaságpolitika illúzió: az adórendszer, az infrastruktúra-fejlesztések, az oktatás, az energiapolitika, a közbeszerzések és a beruházási támogatások akkor is befolyásolják a gazdaság szerkezetét, ha a kormány hivatalosan nem hirdet meg iparstratégiát. Mozgástér inkább abban van, hogy ezek a döntések egy átlátható, következetes és ellenőrizhető stratégia részei-e, vagy átfogó elképzelést mellőzve, esetleg az egyes nagyberuházások igényeihez igazodva születnek meg.

Az OECD öt alapelvet fogalmaz meg a kis, nyitott gazdaságoknak:

• Kerülni kell a káros gazdasági torzításokat belföldön és külföldön egyaránt. Az iparpolitika nem válhat tartósan versenyképtelen ágazatok vagy vállalatok életben tartásának eszközévé. Egy kis, exportfüggő gazdaságnak különösen káros lehet támogatási versenybe bonyolódni más országokkal – ezzel is hozzájárulva a nemzetközi kereskedelem széttöredezéséhez, miközben saját jóléte is a nyitott piacoktól, a külföldi alapanyagoktól, technológiáktól és tudástól függ.
• A szűkös erőforrásokat célzottan kell felhasználni. Egy kisebb ország nem lehet minden technológiai területen a világ élvonalában, és nem támogathat minden ágazatot egyszerre. El kell döntenie, hol van reális lehetősége saját innovációs képességeket kiépíteni, és mely területeken érdemes inkább a külföldön létrehozott technológiák átvételére és elterjesztésére koncentrálnia. A túl szűk fókusz veszélyes függőséget teremthet, a túl sok célkitűzés viszont szétaprózhatja a rendelkezésre álló forrásokat.
• Nem pusztán ágazatokban, hanem termelési hálózatokban kell gondolkodni. A modern termékeket ritkán állítják elő egyetlen országban vagy egyetlen iparágon belül. A vállalatokat beszállítók, szolgáltatók, kutatóhelyek és külföldi partnerek hálózatai kapcsolják össze. Itt jön képbe a már-már közhelyszerű igazság, hogy nem elég azt vizsgálni, hogy érdemes-e például az autóipart vagy az akkumulátorgyártást támogatni. Azt is látni kell, hogy hol keletkezik a hozzáadott érték, a támogatás mely hazai és külföldi vállalatokhoz jut el, milyen tudás épül ki, és mely pontokon sérülékeny a teljes értéklánc.
• Az iparpolitikát nemzetközileg is össze kell hangolni. A kis gazdaságok önmagukban nehezen érik el a költséges technológiai programokhoz szükséges méretet, és a külföldi beruházókért folytatott támogatási versenyben könnyen egymásra licitálás indulhat el. Az olyan közös programok, mint az európai közös érdeket szolgáló uniós projektek, lehetővé tehetik a költségek, a kockázatok és a tudás megosztását.
• Az iparpolitika nem önmagában működik. Hatékonyságát alapvetően meghatározza a versenypolitika, a külkereskedelem szabadsága, a munkaerő képzettsége és a finanszírozáshoz való hozzáférés. Hiába kap ugyanis támogatást egy ágazat, ha közben nincs elegendő szakember, a hazai vállalatok nem képesek átvenni az új technológiákat, vagy a védett piaci szereplőknek nem kell valódi versennyel szembenézniük.

Mit tudunk arról, hogy mi működik?

Természetesen az iparpolitika kapcsán már temérdek tanulmány született, ami a tapasztalatok alapján méri fel, hogy mi működik és mi nem – igaz, az eredmények nem mindenben konzisztensek. Az iparpolitika ugyanis rendkívül sokféle intézkedést foglal magában, amelyeket nem lehet egyetlen csomagként kezelni: a kutatás-fejlesztési adókedvezményektől és a vállalati támogatásoktól kezdve a szakemberképzésen és az infrastruktúrán át egészen a közbeszerzésekig, a szabályozásig vagy egyes ágazatok közvetlen védelméig.

Az OECD által áttekintett kutatások viszonylag meggyőzően mutatják, hogy a megfelelően kialakított vállalati ösztönzők és a kedvező gazdasági keretfeltételek képesek javítani a vállalatok teljesítményét.

Különösen erős bizonyítékok szólnak amellett, hogy a jól megtervezett kutatás-fejlesztési adókedvezmények és támogatások növelhetik a vállalati innovációt.

Fontosak továbbá azok a programok, amelyek a munkavállalók képzettségét, a technológiaátvételt, a vállalati menedzsment minőségét és a kutatóhelyek, illetve cégek közötti tudásáramlást javítják.

Ezen eredmények értelmezéséhez is fel kell azonban idéznünk magunkban az alapelvet, miszerint a támogatás ritkán működik önmagában. Egy új technológiába történő beruházás ösztönzése keveset ér, ha a vállalat nem talál megfelelően képzett dolgozókat, nem fér hozzá kutatási infrastruktúrához, vagy a hazai beszállítók nem rendelkeznek azokkal a képességekkel, amelyek révén bekapcsolódhatnának a termelésbe. A pénzügyi ösztönzők eredményessége tehát függ az oktatástól, a verseny körülményeitől, a külkereskedelmi kapcsolatoktól és az innovációs rendszer egészétől.

Sokkal bizonytalanabbak az eredmények a szűken kiválasztott ágazatoknak vagy vállalatoknak nyújtott célzott támogatások esetében. Ezek lehetnek indokoltak, ha egy jól azonosítható piaci problémát kezelnek – például egy új technológia rendkívül magas kezdeti költségeit, koordinációs nehézségeket vagy jelentős társadalmi haszonnal járó tudás létrehozását. Könnyen előfordulhat azonban, hogy az állam olyan beruházást támogat, amely támogatás nélkül is megvalósult volna, vagy olyan vállalatot választ ki, amely nem a gazdasági lehetőségei, hanem az érdekérvényesítő képessége miatt jut közpénzhez. Az is gyakran előfordul, hogy a támogatások akkor is fennmaradnak, amikor eredeti indokuk már megszűnt, vagy amikor bebizonyosodott, hogy nem hozzák a kívánt eredményeket. Az OECD ezért a célzott beavatkozások mellé rendszeres ellenőrzést, értékelést és szükség esetén a források átcsoportosítását ajánlja.

Az előbbiekben leírt megközelítés arra is lehetőséget ad, hogy a magyar iparpolitikát ne pusztán a létrehozott munkahelyek, a bejelentett beruházási összegek vagy a felépült gyárak száma alapján értékeljük, mint ahogyan ez hosszú időn keresztül jellemző volt. Az öt elv szigorúbb mércét kínál: azt kell megvizsgálnunk, hogy a hazai gyakorlat mennyire kerüli el a torzításokat, mennyire jól választja ki a támogatandó területeket, képes-e termelési hálózatokat és hazai képességeket építeni, sikeresen együttműködik-e más országokkal, és összhangban áll-e a szélesebb kormányzati politikával.

Hogyan teljesít Magyarország az öt próbán?

Az első elv szerint az iparpolitikának kerülnie kell a káros gazdasági torzításokat. Magyarországon a kérdés állatorvosi lova az egyedi kormánydöntéssel odaítélt, úgynevezett EKD-támogatások ügye. Ezeket a kormány esetenkénti mérlegelés alapján, többek között a várható gazdasági és költségvetési hatás, a létrehozott munkahelyek, a magas képzettségű dolgozók aránya, valamint a hazai kutatóhelyekkel és felsőoktatási intézményekkel tervezett együttműködés alapján ítéli oda. Az Állami Számvevőszék vizsgálata szerint azonban a számításokban nagyobb súlyt kellene kapnia annak, hogy mi történt volna állami támogatás nélkül, milyen más célra lehetett volna felhasználni a közpénzt, illetve hogyan hat a beruházás a szélesebb gazdaságra.

Az ÁSZ elemzése óta ugyan a támogatási szempontokat 2025-ben kiegészítették a kutatás-fejlesztéssel, a megújulóenergia-termeléssel, a helyi beszállítók bevonásával és a munkavállalók képzésével, ami előremutató, azonban a döntési mechanizmus finomítására továbbra is szükség lenne.

Változtatni tehát nem feltétlenül úgy kellene, hogy a kormány mostantól egyetlen nagyberuházást sem támogat, de azt sokkal meggyőzőbben kellene bizonyítania, hogy a támogatás nélkül a kívánt társadalmi többlethatás nem jött volna létre. Persze kérdéses, hogy ha a kabinet korábban is átfogó és reális költség-haszon elemzést végzett volna a támogatások odaítélésénél, akkor a magyar gazdaság jelenlegi állapotában mennyi beruházás ment volna át a szűrőn. A sejtésünk az, hogy nem sok. Ahogy az ÁSZ írja: "Minden, a gazdaságfejlesztés céljából közvetlenül pénzben nyújtott állami támogatás esetén meghatározó annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy a támogatás költségvetési szempontból megtérül-e. A költségvetési megtérülés jelenleg alkalmazott módszere kizárólag az elsőkörös közvetlen hatásokat vizsgálja."

Azonban még ezt a megközelítést elfogadva is továbbfejlesztendő ennek számítási módszertana, annak érdekében, hogy a megtérülés számítása jobban kifejezze a valódi összefüggéseket. Hiányosság, hogy a beruházás eredményeképpen létrejött munkahelyeken foglalkoztatottak után fizetett adó és járulékbevételek egészét többletbevételként veszik számításba, holott Magyarországon gyakorlatilag teljes foglalkoztatottság van, azaz az új munkahelyekre felvettek többsége korábban is végzett munkát.

A második OECD-elv szerint a korlátozott erőforrásokat célzottan kell felhasználni. Magyarországon a célzottság bizonyos értelemben aligha hiányzik: a gazdaságpolitika világosan kiemelt néhány feldolgozóipari tevékenységet. Így inkább az a kérdés, hogy a jelenlegi fókusz nem túlságosan szűk-e.

Az OECD országjelentésének összefoglalója szerint a Magyarországon működő külföldi tőke egyre inkább a magas technológiai tartalmú feldolgozóiparra, azon belül az elektromos és közlekedési eszközök gyártására koncentrálódik, a befektetések származási szerkezetében nőtt az OECD-n kívüli országok, különösen Kína szerepe. A koncentráció növeli annak kockázatát, hogy a magyar gazdaság egy-két technológiától, néhány nagyvállalattól és ugyanazon végpiacok keresletétől válik függővé. A szervezet által visszafogottan megfogalmazott jelenségnek az elmúlt években láttuk is a következményeit az ipar hosszú időn keresztül tartó hanyatlásában, ami a gazdaság stagnálásához is sokat hozzátett.

A célzottságot ráadásul alapvetően nem úgy kellene értelmezni, hogy az állam kiválaszt néhány támogatandó ágazatot. Azt is jelenthetné, hogy a kormány azokon a pontokon avatkozik be, ahol a magánfinanszírozás valóban elégtelen, és ahol a társadalmi hozam meghaladhatja a vállalat közvetlen nyereségét. A magyar vállalati támogatások jelenleg igen széles körűek: az OECD szerint

a támogatott hitelek aránya a teljes kkv-hitelállományon belül a 2020 eleji 19 százalékról 2025 harmadik negyedévére 49 százalékra (!) emelkedett, a külső finanszírozást igénybe vevő magyar vállalatok 37 százaléka pedig vissza nem térítendő támogatást is kapott.

Ilyen mértékű támogatás mellett gyakorlatilag elkerülhetetlen, hogy közpénzt kapnak olyan cégek is, amelyek piaci alapon ugyanúgy beruháztak volna.

A kedvezményes hitelekre és általános kapacitásbővítő támogatásokra fordított források jelentős részét át lehetne csoportosítani olyan programokba, amelyek új termékek kifejlesztését, exportpiacra lépést vagy vállalatok és kutatóhelyek együttműködését finanszírozzák. A támogatásoknak időben korlátozottnak és teljesítményhez kötöttnek kellene lenniük. Nem azt kellene jutalmazni, hogy egy vállalkozás gépet vásárolt vagy gyárat épített, hanem azt, hogy ennek következtében mérhetően nőtt a termelékenysége, új piacra jutott, magasabb hozzáadott értékű tevékenységet kezdett végezni, vagy más hazai cégek számára is hasznosítható tudást hozott létre.

A harmadik, a hálózatok szerepét hangsúlyozó OECD-elv Magyarországon megkerülhetetlen. A külföldi tulajdonú vállalatok állítják elő a magyar áruexport mintegy 80 százalékát, vagyis nélkülük az ország nemzetközi kereskedelmi teljesítménye elképzelhetetlen volna. A magas export azonban nem azonos a magas hazai hozzáadott értékkel. A magyar áru- és szolgáltatásexportban a hazai hozzáadott érték aránya 54 százalék, szemben a 73 százalékos OECD-átlaggal. A feldolgozóipari exportban ez mindössze 41 százalék, a közlekedési eszközök kivitelében pedig 32 százalék. Ennek egyik oka, hogy a Magyarországon működő külföldi vállalatok inputjaik jelentős részét külföldről szerzik be, így az export növekedése csak korlátozott keresletet és tovagyűrűző hatást teremt a hazai tulajdonú vállalkozások számára.

A cél tehát a termelési láncokban a magasabb hozzáadott-érték felé való elmozdulás kell, hogy legyen – ez világos, a kérdés csak az, hogy hogyan. Hosszabb távon a megoldás persze a humán tőke fejlesztése, ez azonban (több) évtizedes projekt. Noha az nem a közeljövő perspektívája, hogy nagy nemzetközi cégek stratégiai központja tömegesen Magyarországon legyen, előrelépést az is jelenthet, ha több magyar cég tud becsatlakozni a nagyvállalatok beszállítói láncaiba.

Az OECD és a Magyar Nemzeti Bank közös vállalati adatvizsgálata azt mutatja, hogy ennek lehet mérhető termelékenységi haszna: azoknak a magyar ipari vállalatoknak, amelyek a Magyarországon működő legnagyobb cégek beszállítóivá váltak, nőtt a termelékenységük. Hasonló hatást nem találtak akkor, amikor a cégek kisebb vállalkozásokat kezdtek kiszolgálni, és a szolgáltató vállalatoknál sem lehetett egyértelmű termelékenységnövekedést kimutatni. Ez arra utal, hogy a nagyvállalati kapcsolatokon keresztül valóban létrejöhet technológiai és szervezési tanulás.

Az állami támogatások utólagos vizsgálatakor ezért annak is kiemelt szempontnak kellene lennie, hogy hány hazai vállalat vált első-, másod- vagy harmadik körös beszállítóvá, mekkora forgalmat bonyolítanak ezek a cégek, és hogyan változott a termelékenységük.

Ehhez Magyarország szokatlanul jó adatbázissal rendelkezik. Az OECD kiemeli, hogy hazánk azon kevés tagország közé tartozik, ahol az áfabevallások teljesen digitalizáltak és tranzakciónként elkülönítve állnak rendelkezésre. Ezek az információk vállalati adó-, foglalkoztatási és hozzáadottérték-adatokkal összekapcsolva lehetővé teszik a cégek közötti termelési hálózatok feltérképezését. Az iparpolitikai eredmények nyomon követése így nemcsak vállalati kérdőívekre vagy a támogatott befektetők beszámolóira épülhetne, hanem tényleges gazdasági kapcsolatokon keresztül válna láthatóvá, hogy a támogatás hatása eljut-e a hazai gazdaság szélesebb részéhez, vagy nagyrészt a támogatott vállalat határain belül marad.

A negyedik elv szerint egy kis, nyitott gazdaság iparpolitikáját nemzetközileg is össze kell hangolni. Magyarország számára ez elsősorban az európai kutatási és ipari programokhoz való mélyebb kapcsolódást jelenti. Az OECD külön is kiemeli az európai közös érdeket szolgáló fontos projekteket, amelyekben az országok közösen teremthetik meg a globális versenyhez szükséges méretet. A magyar vállalatok már jelenleg is részt vehetnek nemzetközi kutatás-fejlesztési konzorciumokban, az EUROSTARS program pedig kifejezetten az innovatív kkv-k határokon átnyúló, piacközeli kutatási projektjeit támogatja. A magyar ún. klaszterstratégia ugyancsak uniós társfinanszírozásból segíti többek között a vállalatok nemzetközi projektekbe történő bekapcsolódását. Ezeket az eszközöket nem a nemzeti iparpolitika kiegészítőinek, hanem annak központi elemeinek kellene tekinteni.

Nemrég Tanács Zoltán miniszter éppen arról számolt be egy kormányszóvivői tájékoztatón, hogy Magyarország csatlakozik az uniós mesterséges intelligencia kapacitás kiépítését célzó AI Gigafactory, valamint az IRIS² műholdfejlesztési programokhoz. A bejelentés biztató előjel abban a tekintetben, hogy az európai együttműködésekben való részvételt az új kormány prioritásként kezelheti.

Az ötödik elv szerint az iparpolitika önmagában nem képes eredményt elérni. Hiába sikerül korszerű gyárakat létrehozni, ha közben a hazai vállalkozások működését kiszámíthatatlan szabályozás, gyenge verseny és képzettségi hiányosságok korlátozzák. Ezeknek okait és következményeit napestig lehetne sorolni, így csak az OECD két észrevételét emeljük ki:

• az elmúlt két évtizedben a piaci koncentráció és a vállalati árrések gyorsabban emelkedtek Magyarországon, mint más európai országokban. (Ezek szerint már számszerűen is kimutatható, hogy a kiválasztott szereplők helyzetbe hozására építő politika milyen eredményekkel jár. Azt ugyanis nehéz elképzelni, hogy azért körözték le Európát a vállalatok árrés tekintetében, mert annyival hatékonyabban működnének.)
• A szabályozási bizonytalanságot jól mutatja, hogy húsz év alatt ötszörösére emelkedett a hatályban lévő rendeletek száma. Ez különösen a kisebb cégeket hozza hátrányba, amelyeknek kevesebb jogi és érdekképviseleti kapacitásuk van.

A hatékony (ipar)politika ezért stabilabb szabályozást, érdemi előzetes és utólagos hatásvizsgálatokat és nagyobb közbeszerzési versenyt igényelne – ezek valójában fontosabbak is, mint a közvetlen pénzügyi támogatás.

Hasonlóan szoros kapcsolat van az iparpolitika és az oktatás között. A magyar vállalatok 34 százaléka 2023-ban a nem megfelelően képzett munkaerőt nevezte meg működésének legnagyobb akadályaként; még a külföldi tőkével működő cégek 23 százaléka is a képzettségi hiányt tartotta fő problémájának. A nagyobb és jellemzően külföldi vállalatok magasabb bérekkel könnyebben magukhoz vonzhatják a szűkösen rendelkezésre álló szakembereket, így egy új nagyberuházás akár tovább is ronthatja a hazai kkv-k munkaerőhelyzetét.

Ha a legképzettebb munkaerő a multiknál dolgozik, akkor nagy kérdés, hogy pontosan kikre alapozva lehetne elérni a magyar kkv-k innovációs ugrásának hőn áhított célját.

Az OECD éppen ezen a területen, a vállalatvezetői képességek terén ró fel hiányosságokat: értékelése szerint a nagy magyar vállalatok menedzsmentgyakorlata megfelel a nemzetközi standardoknak, a kkv-ké azonban elmarad azoktól. Ez csökkenti az új technológiák átvételének esélyét, és megnehezíti, hogy a kisebb vállalkozások megfeleljenek a multinacionális cégek beszállítói követelményeinek. A támogatások egy részét ezért nem újabb eszközök vásárlására, hanem szervezetfejlesztésre, menedzsmenttanácsadásra, minőségbiztosításra és dolgozói képzésre volna érdemes fordítani.

Végül a vállalatok és a tudományos intézmények közötti kapcsolatokon is van mit javítani. A hazai üzleti szektor csak korlátozott részt vállal a felsőoktatási kutatás-fejlesztés finanszírozásából. Pozitív fejlemény, hogy 2024 óta hat egyetemen technológiatranszfer-irodák létrehozását támogatták, a Budapesti Műszaki és Gazdaságtudományi Egyetem finanszírozásának egy részét pedig olyan teljesítménymutatókhoz kötötték, mint a szabadalmi és innovációs aktivitás, a magánszektorból származó bevétel és a műszaki-természettudományos hallgatók száma. Az OECD szerint ezt a rendszert más intézményekre is ki lehetne terjeszteni, figyelembe véve az egyetemek eltérő profilját.

Összességében van tehát értelme iparpolitikát folytatni, de a sikerhez radikálisan más gondolkodási keretben kell gondolkodnia a döntéshozóknak, mint eddig.

Egy kis ország számára a sikeres iparpolitika aligha jelentheti azt, hogy saját erőből próbálja megnyerni a világ támogatási versenyét. Magyarország számára sokkal reálisabb út a hazai tudás és vállalati képességek fejlesztése, valamint az európai kutatási, technológiai és ipari együttműködésekbe való mélyebb bekapcsolódás. A kormánynak a kiválasztott gyárak támogatása helyett egyre azokat a feltételeket kellene megteremtenie, amelyek között a magyar vállalatok tanulni, növekedni és nemzetközi hálózatokhoz kapcsolódni tudnak. A közvetlen pénzügyi ösztönzők legfeljebb ennek eszközei lehetnek, nem pedig maga a stratégia; létjogosultságukat pedig minden esetben a tényleges hozzáadott értéknek, tudástranszfernek és termelékenységi hatásnak kellene igazolnia.

Magyar Péter miniszterelnök a Mercedes új kecskeméti gyárának átadásán 2026. július 13-án. Címlapkép forrása: Portfolio