Ki őrzi majd az őröket? – Kérdések a Vagyonvisszaszerzési Hivatal kapcsán

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata.

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata. A cikkek a szerzők véleményét tükrözik, amelyek nem feltétlenül esnek egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával. Ha hozzászólna a témához, küldje el cikkét a velemeny@portfolio.hu címre. A megjelent cikkek itt olvashatók.

Az új hivatal mellett szóló alapvető érv első hallásra vitathatatlannak tűnik. Az államnak fel kell tárnia a közvagyont érintő visszaéléseket, meg kell akadályoznia a vagyonkimentést, felelősségre kell vonnia az elkövetőket, és lehetőség szerint vissza kell szereznie a jogellenesen elvont vagyont.

A kormányzati kommunikáció szerint az elmúlt két évtizedben hatvanezer milliárd forintnyi közvagyon kerülhetett jogtalanul magánkézbe. A szám politikai ereje nyilvánvaló. Ha csak töredéke helytálló, akkor is súlyos gazdasági, erkölcsi és intézményi problémával állunk szemben. A szám nagysága azonban nem oldja meg az intézménytervezés problémáját.

A társadalomtudományban külön kell választani a célt és az eszközt. A cél lehet helyes, miközben az eszköz rosszul működik. Lehet kifogástalan a szándék, miközben a végrehajtás olyan ösztönzőket és mellékhatásokat teremt, amelyek részben vagy egészben semlegesítik az eredeti törekvést. A valódi kérdés ezért nem az, hogy szükség van-e a közvagyon védelmére. Természetesen szükség van rá. A kérdés az, hogy az erre létrehozott hivatal a működési szabályai, információs viszonyai, teljesítménymutatói és ellenőrzési mechanizmusai révén valóban növeli-e a közösség vagyonát. Másként fogalmazva:

ki őrzi majd a vagyon őrzőit?

A közgazdaságtan történetében számos Nobel-díjas és más jelentős gondolkodó foglalkozott azzal, mitől működnek jól az intézmények, hogyan alakítják a viselkedést az ösztönzők, és milyen nem szándékolt következményeket idézhet elő a rosszul megtervezett szabályozás. Munkásságuk nem ad kész választ az NVVH minden részletére. Segít azonban feltenni a helyes kérdéseket.

Mennyibe kerül maga a jogérvényesítés?

A politikai vita hajlamos egyszerű mérleget készíteni. Az egyik oldalon áll az elveszett vagy visszaszerezhető vagyon, a másikon pedig az új hivatal költségvetése. Ha a visszaszerzett összeg meghaladja a hivatal működési költségét, az intézmény sikeresnek látszik.

Ronald Coase munkássága arra figyelmeztet, hogy ez a számítás súlyosan hiányos. Coase a tranzakciós költségek és a tulajdonjogok gazdasági jelentőségét helyezte az intézményi elemzés középpontjába. A jogok létrehozása, meghatározása, átruházása és érvényesítése nem költségmentes folyamat.

Az NVVH társadalmi költsége ezért nem azonos a hivatal éves költségvetésével.

A vizsgálatokkal érintett vállalatoknak régi szerződéseket kell előkeresniük, elektronikus adatokat kell archiválniuk, ügyvédeket, könyvvizsgálókat és informatikai szakértőket kell megbízniuk. Vezetőik idejét a termelés, a beruházás és az üzleti stratégia helyett adatszolgáltatás és jogi védekezés kötheti le.

A bankok is reagálnak a bizonytalanságra. Ha kétségessé válik egy vagyontárgy jogi helyzete, kevésbé szívesen fogadják el hitelfedezetként, vagy magasabb kockázati prémiumot számítanak fel. Az üzleti partnerek további biztosítékokat követelhetnek. A befektetők kivárhatnak.

Nem szükséges egyetlen vagyontárgyat sem elkobozni ahhoz, hogy gazdasági költség keletkezzen. Már egy hosszú és bizonytalan vizsgálat lehetősége is hatással lehet a döntésekre.

A Coase nyomán felállított mérlegben tehát a visszaszerzett vagyon értékéből le kell vonni a hivatal fenntartását, a vállalatok megfelelési költségeit, a jogviták kiadásait, a finanszírozás esetleges drágulását, az elhalasztott beruházásokat és az állami döntéshozatal lassulását.

Ez a számítás nehéz. Sok elemét csak becsülni lehet. A nehézség azonban nem indok arra, hogy figyelmen kívül hagyjuk őket. Amit nem mérünk, attól még létezik.

Erősíti vagy gyengíti az NVHH a kiszámíthatóságot?

Douglass North az intézményeket a társadalmi és gazdasági interakciókat alakító formális és informális szabályokként értelmezte. Munkásságának egyik legfontosabb felismerése, hogy a gazdaság hosszú távú teljesítménye nem választható el az intézmények minőségétől, a tulajdonjogok biztonságától és a szabályok kiszámíthatóságától. Az NVVH esetében ezért nemcsak az számít, hány korábbi visszaélést sikerül feltárni. Az is számít, hogy működése milyen várakozásokat alakít ki a jövőre nézve.

A piacgazdaság egyik alapfeltétele, hogy a tulajdonos viszonylag nagy biztonsággal számíthasson tulajdonának használatára, értékesítésére és jövőbeli hozamára. Ez nem jelenti azt, hogy a korrupcióval vagy csalással megszerzett vagyont érinthetetlennek kell tekinteni. A jogellenesen megszerzett vagyon nem válik sérthetetlenné pusztán az idő múlásával. Különbséget kell azonban tenni a jogellenes vagyonszerző és a későbbi jóhiszemű tulajdonos között.

Húsz év alatt egy vagyontárgy többször gazdát cserélhet. Beépülhet egy vállalat eszközállományába, hitel fedezetévé válhat, beruházások kapcsolódhatnak hozzá. Egy korábbi állami tranzakció jogi hibája ezért hosszú tulajdoni és szerződéses láncokat érinthet. Ha nem világos, milyen feltételekkel és milyen jogkövetkezményekkel vizsgálják felül ezeket az ügyleteket, a bizonytalanságot a gazdasági szereplők beárazzák.

A tulajdonjog gazdasági értéke ugyanis nemcsak akkor csökken, amikor a tulajdonost ténylegesen megfosztják vagyonától. Akkor is, amikor bizonytalanná válik, hogy milyen feltételekkel rendelkezhet vele a jövőben.

Az NVVH ezért egyszerre erősítheti és gyengítheti az intézményi bizalmat.

• Erősítheti, ha kiszámíthatóan, pártatlanul és gyors bírói kontroll mellett lép fel a bizonyítható visszaélésekkel szemben.
• Gyengítheti, ha az ügykiválasztás szempontjai homályosak, az eljárások elhúzódnak, vagy a jóhiszemű tulajdonosok helyzete bizonytalanná válik.

Hogy mérik majd az NVVH működését?

Oliver Hart és Bengt Holmström szerződéselméleti munkássága azt vizsgálja, miként lehet egymással részben ellentétes érdekű szereplők ösztönzőit összehangolni. Holmström különösen a megbízó–ügynök problémával és a teljesítmény mérésével foglalkozott, Hart pedig a hiányos szerződések világában a döntési jogok elosztásának jelentőségét elemezte. Ezek a felismerések közvetlenül alkalmazhatók egy állami hivatal működésére. Minden új szervezetnek igazolnia kell létjogosultságát. Be kell mutatnia, hogy eredményesen dolgozik, költségvetése indokolt, hatáskörei pedig szükségesek.

De miként mérjük egy vagyonvisszaszerző hivatal teljesítményét?

• A legkézenfekvőbb mutató a visszaszerzett vagyon összege. Ez egyszerű, közérthető és politikailag jól kommunikálható. Ha a hivatal százmilliárd forintot szerez vissza, az könnyen sikerként mutatható be. A mérhető eredmény azonban nem feltétlenül azonos a társadalmilag kívánatos eredménnyel. Ha a visszaszerzett összeg lesz a fő teljesítménymutató, a hivatal előnyben részesítheti azokat az ügyeket, amelyekben nagy névértékű vagyon található, és amelyekben viszonylag könnyű vagyoni igényt érvényesíteni.
• Ha az eljárások számát mérik, a hivatal sok kisebb és egyszerűbb ügyet indíthat.
• Ha a gyorsaságot jutalmazzák, a bonyolult, nemzetközi céghálózatokat érintő ügyek helyett a könnyen lezárható eseteket választhatja.
• Ha a médiavisszhang válik fontossá, a látványos és politikailag érzékeny ügyek kerülhetnek előtérbe.

Ezek a torzulások nem feltétlenül rosszhiszeműségből fakadnak. Egyszerűen így működnek az ösztönzők. Egy hivatal arra összpontosít, amit mérnek, és számonkérnek rajta.

Az NVVH eredményességét ezért nem lenne szabad kizárólag a visszaszerzett vagyon vagy az eljárások száma alapján értékelni.

Mérni kellene az eljárások időtartamát, a bíróság által megsemmisített döntések arányát, a jogsértés megállapítása nélkül lezárt vizsgálatok számát, az érintettekre háruló költségeket és a megelőzött visszaéléseket is. A megbízható intézmény nemcsak sikereiről, hanem tévedéseiről is számot ad.

Jó embereket vagy jó szabályokat keresünk?

Leonid Hurwicz, Eric Maskin és Roger Myerson a mechanizmustervezés elméletének megalapozásáért kapott közgazdasági Nobel-emlékdíjat. Ez az elmélet nem egyszerűen azt kérdezi, hogyan viselkednek az emberek egy adott intézményben. A kérdést megfordítja: milyen intézményi szabályokat kell kialakítani ahhoz, hogy az egyéni érdekek és a korlátozott információk mellett is a kívánt társadalmi eredmény jöjjön létre? Ez lehetne az NVVH-ról folyó vita legfontosabb közgazdasági kiindulópontja. A jó intézményt nem jó emberekre, hanem rossz ösztönzőkre tervezik.

Nem az a döntő kérdés, hogy az első elnök becsületes, szakmailag felkészült és politikailag független lesz-e. Remélhetőleg az lesz. A törvénynek azonban akkor is működőképesnek kell maradnia, ha egy későbbi vezető elfogult, túlbuzgó, presztízsre törekvő vagy egyszerűen téved.

A Juvenalisnak tulajdonított kérdés itt válik intézménytervezési problémává. A „Quis custodiet ipsos custodes?” nem pusztán azt jelenti, hogy időnként ellenőrizni kell a vezetőket. Azt jelenti, hogy már a szabályok kialakításakor számolni kell az ellenőrző hatalom tévedésével, önérdekével és terjeszkedési hajlamával.

• Mi ösztönzi a hivatalt arra, hogy gyorsan lezárjon egy megalapozatlan vizsgálatot?
• Viseli-e valaki az indokolatlan beavatkozás költségét?
• Közzé kell-e tenni a sikertelen ügyeket?
• Milyen döntésekhez szükséges előzetes bírói engedély?
• Automatikusan sor kerül-e külső felülvizsgálatra, ha egy eljárás hosszú időn keresztül korlátozza egy vállalat működését?
• Vannak-e olyan rendkívüli hatáskörök, amelyek meghatározott idő után automatikusan megszűnnek, hacsak a parlament független hatásvizsgálat alapján nem hosszabbítja meg őket?

A mechanizmustervezés szemléletében a függetlenség sem önmagában vett cél. A kérdés az, hogy a függetlenség milyen ösztönzőkkel, korlátokkal és ellenőrzési pontokkal párosul.

A kormánytól való függetlenség védelmet nyújthat a napi politikai beavatkozással szemben. Ha azonban nem társul átláthatósággal, bírói kontrollal és elszámoltathatósággal, könnyen szervezeti elszigeteltséggé válhat.

Van-e saját érdeke az államnak?

James Buchanan és a közösségi döntések gazdaságtana szakított azzal a kényelmes feltételezéssel, hogy a piaci szereplők önérdekkövetők, az állami döntéshozók viszont kizárólag a közjót szolgálják.

Az állami intézményekben dolgozó embereknek is vannak céljaik, ambícióik és szervezeti érdekeik. Egy hivatal igyekszik fenntartani vagy növelni költségvetését, létszámát és hatáskörét. Bizonyítani akarja saját nélkülözhetetlenségét. Konfliktusba kerülhet más szervezetekkel az információkért, a jogosítványokért és a nyilvános elismerésért. Ez nem korrupciós vád. A szervezetek természetes működési logikájának felismerése.

• Egy sikeres NVVH idővel azt mondhatja: eredményeink bizonyítják, hogy további forrásokra és szélesebb hatáskörre van szükségünk.
• Egy kevésbé sikeres hivatal pedig azt mondhatja: eredménytelenségünk oka, hogy kevés az erőforrásunk és szűkek a jogosítványaink. Mindkét érvelés ugyanabba az irányba mutathat: a szervezet növekedése felé.

Juvenalis kérdése ezért nem válaszolható meg azzal, hogy az Országgyűlés időnként meghallgatja a hivatal vezetőjét. Az ellenőrzésnek intézményesnek, folyamatosnak és informált döntésen alapulónak kell lennie. Az őrök ellenőrzését nem lehet kizárólag magukra az őrökre bízni.

Nem elegendő, hogy a hivatal évente maga számol be saját eredményeiről. Szükség van valóban független külső értékelésre, amely nemcsak a visszaszerzett összeget, hanem a teljes társadalmi mérleget is vizsgálja.

Ki kell térnie a működési költségekre, az intézmények közötti átfedésekre, a vállalatokra háruló terhekre, a jogorvoslatok eredményére és a gazdasági mellékhatásokra. A független intézménynek is szüksége van fékekre. Sőt, minél függetlenebb és erősebb, annál inkább.

Rendelkezik-e a vizsgáló minden szükséges tudással?

Friedrich Hayek egyik legfontosabb felismerése szerint a gazdaság működéséhez szükséges tudás szétszórtan található a társadalomban. Egyetlen központi szereplő sem rendelkezik minden releváns helyi, időbeli és gyakorlati információval. Ez a felismerés különösen fontos, ha egy hivatal húsz év ügyeit vizsgálja.

Egy régi privatizáció vagy állami beruházás értékelésekor a mai vizsgáló már ismeri az árak későbbi alakulását, a technológiai változásokat, a vállalat sikerét vagy bukását. Az akkori döntéshozó azonban nem rendelkezett ezzel a tudással.

A jelenből visszatekintve könnyű megállapítani, hogy egy ügylet az állam számára előnytelennek bizonyult. Sokkal nehezebb megválaszolni, hogy az adott pillanatban rendelkezésre álló információk alapján is nyilvánvalóan észszerűtlen vagy jogellenes volt-e. Ezért meg kell különböztetni a döntés eredményét és a döntés minőségét.

Egy jóhiszeműen, megfelelő információk alapján meghozott döntés is vezethet veszteséghez. Egy részrehajló vagy rosszul előkészített döntés pedig akár kedvező eredménnyel is zárulhat. A szerencse nem teszi jóvá a korrupciót, és a kudarc önmagában nem bizonyítja a rosszhiszeműséget.

A korrupció feltárásához nem elegendő kimutatni, hogy az állam utólag rosszul járt. Azt is bizonyítani kell, hogy a döntéshozatal során jogsértés, megtévesztés, összeférhetetlenség vagy szándékos vagyonkimentés történt. Ha ez a különbségtétel elmosódik, annak közvetlen gazdasági következménye lehet.

Az állami vezetők védekező magatartásra válthatnak. Újabb szakvéleményeket kérnek, felfelé továbbítják a felelősséget, elhalasztják a döntést, vagy a megszokott, de drágább megoldást választják az új és bizonytalan alternatíva helyett. A korrupció visszaszorulhat, de vele együtt a felelős kockázatvállalás is. A jó ellenőrzésnek nem a kockázatos döntést, hanem a visszaélést kell büntetnie.

Képesek vagyunk-e pártatlanul visszatekinteni?

Daniel Kahneman kutatásai azt mutatták meg, hogy bizonytalanság mellett az emberi döntések rendszeresen és kiszámítható módon eltérhetnek a teljesen racionálisnak feltételezett döntésektől.

Az NVVH esetében két gondolkodási torzítás különösen fontos.

• Az egyik az utólagos bölcsesség. Miután ismerjük egy döntés rossz eredményét, hajlamosak vagyunk úgy érezni, hogy az eredmény előre látható volt. Egy sikertelen beruházás vagy előnytelennek bizonyuló szerződés utólag könnyen tűnik nyilvánvaló hibának.
• A másik a megerősítési torzítás. Ha egy szervezet maga választotta ki az ügyet, maga fogalmazta meg a gyanút és maga kezdte meg a bizonyítékok gyűjtését, könnyen nagyobb figyelmet fordíthat a kiinduló feltételezést megerősítő információkra, mint az azt cáfolókra.

Ehhez nem szükséges politikai utasítás vagy rosszhiszeműség. Az emberi ítéletalkotás korlátai a tisztességes és felkészült szakemberekre is vonatkoznak. Ezért a funkciók elválasztása nem pusztán jogászi formalitás.

Ha ugyanaz a szervezet választja ki az ügyet, folytatja a vizsgálatot, látja el a nyomozati feladatokat, értékeli saját bizonyítékait és képviseli a vádat, akkor gyengülhet a belső késztetés a kezdeti feltételezés felülvizsgálatára.

A független bírói kontroll és a szervezeten belüli funkcionális elválasztás ezért nem akadályozza, hanem javíthatja a döntések minőségét.

A 75%-os küszöb és a szabályokhoz való alkalmazkodás

Az NVVH-ről szóló törvény szerint a hivatal a NAV-tól információt kaphatna azokról a vállalatokról, amelyek bevételének legalább 75%-a közbeszerzésből származik. A szabály érthető feltételezésre épül: ha egy vállalkozás bevétele szinte teljes egészében állami megrendelésekből származik, működése közvetlenül érinti a közpénzek felhasználását.

A közgazdasági szereplők azonban nem maradnak változatlanok egy új szabály bevezetése után. Alkalmazkodnak hozzá. Ha tudják, hogy 75% fölött különleges figyelemre számíthatnak, átszervezhetik vállalatcsoportjukat, bevételeket oszthatnak meg kapcsolt cégek között, közvetítőket iktathatnak be, vagy módosíthatják szerződéses struktúrájukat.

A küszöb tehát nem egyszerűen megfigyeli a gazdaságot. Meg is változtatja. A hivatal idővel nem feltétlenül a legkockázatosabb vállalatokat fogja látni, hanem azokat, amelyek a legkevésbé tudtak vagy akartak alkalmazkodni a szabályhoz.

A bevételi arány ráadásul önmagában nem méri jól a közvagyoni kockázatot. Egy kisvállalat forgalmának 90%-a származhat néhány tízmillió forintnyi közbeszerzésből. Egy nagyvállalat bevételének 20%-a viszont több százmilliárd forint közpénzt jelenthet. A 75%-os határ lehet kockázati jelzés. Nem helyettesítheti az egyedi, átlátható és ellenőrizhető értékelést.

A hatvanezer milliárdos mérleg

A kormányzati kommunikáció központi száma a hatvanezer milliárd forint. A nyilvánosság előtt azonban nem ismert kellő részletességgel, milyen módszerrel készült a becslés, milyen tételeket tartalmaz, és mekkora része tekinthető jogilag bizonyíthatóan, illetve ténylegesen visszaszerezhető vagyonnak.

Nem ugyanaz a rossz gazdaságpolitikai döntés, az állam számára előnytelen szerződés, a közbeszerzési túlárazás, a korrupciós kár, az érték alatti vagyonértékesítés és a bizonyíthatóan jogellenesen megszerzett vagyon.

Politikai kommunikációban ezek összeadhatók egyetlen nagy számmá. A jog és a közgazdaságtan azonban kénytelen különbséget tenni közöttük.

Az NVVH sikerét ezért nem a hatvanezer milliárdos becsléshez kell mérni.

A közgazdasági mérlegben a ténylegesen feltárt, bizonyított és jogszerűen visszaszerzett vagyon értékéhez hozzá kell adni a jövőben megelőzött visszaélések társadalmi hasznát.

Ebből azonban le kell vonni a hivatal fenntartását, a vállalkozásokra háruló megfelelési költséget, az elhúzódó jogviták árát, a téves vagy aránytalan beavatkozások kárát, a finanszírozás drágulását, az elhalasztott beruházásokat, az állami döntéshozatal lassulását és a jogbizonytalanság társadalmi költségét. Ha ez az egyenleg pozitív, az NVVH sikeres intézmény lehet.

Ha a hivatal által visszaszerzett vagyon és a megelőzött károk értéke meghaladja a működés közvetlen és közvetett költségeit, a társadalom nyer.

Ha azonban több beruházást bizonytalanít el, több jogvitát teremt, több felelős döntést akadályoz meg és több gazdasági értéket csökkent, mint amennyi vagyont visszaszerez, akkor a helyes cél nem menti meg a rossz intézményi konstrukciót.

• Coase arra figyelmeztetne, hogy számítsuk ki a jogérvényesítés teljes költségét.
• North azt kérdezné, erősödik-e a jogbiztonság és az intézményekbe vetett bizalom.
• Hart és Holmström azt vizsgálná, milyen teljesítménymutatók irányítják a hivatal működését.
• Hurwicz, Maskin és Myerson azt kérdezné, hogy a szabályok akkor is a közérdeket szolgálják-e, ha a szereplők saját céljaikat követik.
• Buchanan emlékeztetne arra, hogy az állami intézményeknek is kialakulhat saját költségvetési és hatásköri érdekük.
• Hayek azt kérdezné, rendelkezik-e a későbbi vizsgáló azzal a szétszórt tudással, amely az eredeti döntés meghozatalakor számított.
• Kahneman pedig arra figyelmeztetne, hogy az eredmények ismeretében könnyen túlbecsüljük, mennyire volt előre látható a múlt.

Ezekből a gondolatokból nem következik, hogy ne lenne szükség határozott fellépésre a közvagyon elrablásával szemben. Az következik belőlük, hogy

a vagyon védelméhez nem elegendő egy nagy hatalmú hivatal.

Jól megtervezett ösztönzők, világos hatásköri korlátok, átlátható ügykiválasztás, gyors bírói jogorvoslat, a jóhiszemű tulajdonosok védelme, független hatásvizsgálat és a rendkívüli jogosítványok rendszeres felülvizsgálata szükséges. Az államot nem az teszi erőssé, hogy egyetlen intézmény kezében minél több jogkört összpontosít.

Az erős állam képes fellépni a visszaélésekkel szemben, és közben képes korlátozni saját hatalmát. Képes vagyont visszaszerezni, de megvédi a jóhiszemű tulajdonost. Képes nyomozni és vádat képviselni, de biztosítja a független felülvizsgálatot. Képes gyorsan cselekedni, de nem tekinti felesleges akadálynak az eljárási garanciákat.

A „Quis custodiet ipsos custodes?” kérdésére nincs egyszerű válasz. Az őröket nem egyetlen újabb őrrel kell ellenőrizni, mert akkor ugyanaz a kérdés újra felmerül. Az ellenőrzést egymást korlátozó intézményeknek, nyilvános szabályoknak, független bíróságoknak és kikényszeríthető jogorvoslatoknak kell biztosítaniuk.

A közvagyon őrzőire szükség lehet. De a vagyon őrzőit is őrizni kell.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images