Így épülnek a jövő városrészei – Megvan a recept a magyar fejlesztéspolitika számára?

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata.

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata. A cikkek a szerzők véleményét tükrözik, amelyek nem feltétlenül esnek egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával. Ha hozzászólna a témához, küldje el cikkét a velemeny@portfolio.hu címre. A megjelent cikkek itt olvashatók.

A kérdés megválaszolásához hat kulcskérdést kell tisztáznunk:

• Lokáció: A városok mely részein érdemes nagyberuházásokat végrehajtani?
• Tervezés: Hogyan készítsünk elő úgy egy fejlesztést, hogy falanszterek helyett otthonos, magas minőségű negyedek jöjjenek létre?
• Intézményi háttér: Milyen szereplőkkel, milyen szervezeti konstrukcióban érdemes belevágni?
• Finanszírozás: Miből finanszírozzák a fejlesztést, hogyan oszlanak meg a költségek, és kinél van a kockázat?
• Szabályozási és jogi környezet: Milyen előzetes jogi kötöttségek és szerződéses keretek garantálják a sikert?
• Eredmények és buktatók: Milyen valós eredménnyel jár a beruházás, és milyen csapdákra kell vigyázni?

Ehhez három látványos európai példát nézünk meg:

• Madrid – Madrid Nuevo Norte: hogyan lehet egy nagy kiterjedésű, széttagolt tulajdonú rozsdaövezetből új városrészt és gazdasági növekedési pólust létrehozni.
• Hamburg – HafenCity: hogyan lehet egy vízparti, korábban ipari-kikötői területből vegyes funkciójú belvárosi városrészt építeni.
• London – King’s Cross: hogyan lehet egy belvárosi pályaudvart és környékét úgy fejleszteni, hogy a felértékelődés hasznát visszaforgassuk a finanszírozásba.

A három példában közös, hogy

a város alulhasznosított területén valósultak meg: egykori közlekedési (jellemzően vasúti területeken, vagy volt kikötők, raktárak helyén) vagy ipari területeken, azaz rozsdaövezetekben, barnamezősen.

Ezek a területek a modern urbanisztika aranytartalékai, mert gyakran a belvároshoz közel, meglévő közlekedési csomópontok mellett terülnek el, és kiterjedésük miatt új városrészek megépítésére adnak lehetőséget, ezzel nagyobb beépítési sűrűséget is megengednek anélkül, hogy az új városrész működése alapvetően az autóhasználatra épülne.

Három város, három modell

Madrid

A spanyol főváros északi részén zajlik jelenleg Európa legnagyobb városfejlesztési beavatkozása,

mintegy 3,3 négyzetkilométeres, korábban alulhasznosított vasúti és ipari területen.  A projekt 10 500 új lakást hoz létre, amelynek 38%-át kedvezményes bérlakásként jelölik meg, mellette pedig a fejlesztési területen épül fel a város új üzleti negyede – London és Párizs után Európa legnagyobbjának tervezik –, több mint 300 méteres felhőkarcolókkal és több tízezer új, részben magas hozzáadott értékű munkahellyel. A szükséges közfunkciók is előre kiépülnek: mintegy 250 ezer négyzetméteren iskolák, óvodák és egészségügyi intézmények létesülnek.

A fejlesztés központi eleme a Chamartín, Madrid második legforgalmasabb pályaudvara: fejépülete az eredeti karakterét megőrizve látványos és többszintes landmark jelentőségű épületté alakul, amely összeköti a nemzetközi, országos és elővárosi vonatokat, a metrókat és a buszokat. Emellett a pályaudvar és a repülőtér között a meglévő kötöttpályás elérhetőségek kiegészítéseként egy közvetlen, nagysebességű kapcsolat is létrejön.

Az épületek magassága miatti méretgazdaságosság megengedi a szellős beépítést: ennek köszönhető, hogy a közterületek és közlekedési felületek aránya eléri a projekt területének 70%-át, miközben mintegy 400 ezer négyzetméternyi közparkot és rekreációs zöldterületet is kialakítanak. A vágányok lefedésével a felszínen egy 13 hektáros központi park jön létre, a belvárossal pedig a Paseo de la Castellana folytatásaként megépülő, 3 kilométeres lineáris parkhálózat teremt majd fizikai kapcsolatot, miközben a gépjárműforgalmat a föld alá vezetik.

Hamburg

A kikötői funkciók fokozatos kiköltözésével kiváló elhelyezkedésű, de elavult vízparti területek szabadultak fel a belváros szomszédságában. A cél az volt, hogy erre építve bekapcsolják a területet a város vérkeringésébe, és a belvárost a vízpart irányába terjesszék ki.

A koncepció alapján egy vegyes funkciójú városrész jött létre mintegy 8000 új lakással és 45 ezer új munkahellyel, de kiemelt szerepet kaptak az oktatási és kulturális intézmények is. Ide épült az Elbphilharmonie, Hamburg új, landmark jelentőségű koncertterme, és ide költözött a HafenCity Universität, azaz a HafenCity Egyetem campusa is.

A szükséges közlekedési infrastruktúra a fejlesztéssel párhuzamosan épült ki: az U4-es metró új szakaszt kapott a városrész kiszolgálására, az Elbbrückennél pedig új elővárosi vasúti állomás létesült.

A magas építészeti minőséget ugyanakkor nem bízták kizárólag a mestertervre: azt magába a fejlesztési és telekértékesítési folyamatba is beépítették. A városi telkek értékesítésénél így nem kizárólag az ár döntött, az egyes épületeknél pedig rendszeresen építészeti tervpályázatokkal választották ki a terveket. Így egységes városszerkezeti keretek között tudatosan sokszínű építészet jött létre. A minőségi szemlélet a közterületek tervezésében is kiemelt szempontot jelentett. Több mint 10 kilométer összefüggő vízparti promenád, parkok, terek és gyalogosbarát közterületek jöttek létre.

A városias karakter érdekében a földszinteken tudatosan vendéglátást, kereskedelmet, szolgáltatásokat és kulturális funkciókat ösztönöztek, hogy irodák és lakások mellett élénk utcai élet alakuljon ki. Az árvízvédelmi beruházásokat is urbanisztikai szemlélettel kezelték: a megemelt, árvízvédett terepszintet az eredeti rakparti szinttel teraszokkal, lépcsős pihenőfelületekkel és sétányokkal kapcsolták össze, így a műszaki védelem egyben a vízhez való lejutást is szolgálja.

London

A brit főváros egyik legfontosabb pályaudvarának környezetét sokáig alulhasznosított ipari, raktározási és felhagyott vasúti területek uralták, mára viszont a 27 hektáros fejlesztési területen 1750 lakást adtak át (ebből 40% megfizethető konstrukcióban), 30 ezer új munkahelyet hoztak létre, és egy 5000 főt befogadó egyetemi campus is nyílt. A londoni példa egyúttal azt is mutatja, hogy a rozsdaövezeti területek fejlesztése és az ipari örökség megőrzése nem feltétlenül egymást kizáró cél: több mint 20 történelmi ipari épületet újítottak fel és adaptáltak új, jellemzően kulturális, vendéglátó- és kereskedelmi funkciókra, ezzel az új városrész identitását tudatosan a meglévő karakterre építve.

Maga a vasúti pályaudvar és környezete is átfogóan megújult: a történeti állomásépületet kortárs csarnokkal egészítették ki, megújult az állomás előtti tér és a teljes közlekedési csomópont, ahonnan egy közvetlen gyalogos tengely kapcsolja össze a pályaudvart az új városrész főterével. Az intenzív, vegyes funkciójú belvárosi karakter itt is meghatározó: a meglévő forgalom mellett egy egyetemi campus is élettel tölti meg a városrészt.

Minden projekt alapja a jó terv

Mindhárom beruházás mestertervre épült – olyan átfogó várostervezési koncepcióra, amely előre rögzíti egy terület fejlesztésének alapvető kereteit: a beépítés rendszerét, az utcák és közterek hálózatát, a különböző funkciók helyét és egymáshoz való viszonyát, valamint azt, hogyan kapcsolódjon az új városrész a környező városszövethez. Ettől tud egy nagy ingatlanfejlesztésből valódi városrész létrejönni puszta lakóparkok helyett.

A mestertervek kialakításában mindhárom esetben részt vettek a terület érintett szereplői: az állam, az önkormányzat, a fejlesztők és a tulajdonosok, így már a fejlesztés elején össze lehetett hangolni a különböző szempontokat. A hosszú távú koncepció ezzel kiszámítható szakmai keretet ad a későbbi beruházásoknak, és előre kijelöli azokat a közérdekű feltételeket, amelyek között a piaci fejlesztések megvalósulhatnak.

Ennek egyik legfontosabb eleme a funkcionális mix: már a mesterterv szintjén meghatározható, hol és milyen arányban legyen lakás, iroda és kereskedelem, mely utcák és terek mentén szükségesek aktív földszintek, és hol koncentrálódjanak a nagyobb kereskedelmi, kulturális vagy közösségi húzóintézmények.

A tervet azonban végre is kell hajtani, ehhez hatékony szervezeti feltételekre van szükség.

Intézményi háttér: a közszféra megkerülhetetlen

Egy ekkora léptékű fejlesztés önmagától nem áll össze: a koncepcionális tervezés, a tulajdonviszonyok rendezése, a hatósági folyamatok menedzselése és a magán-, illetve közfejlesztések összehangolása erős együttműködés nélkül elakad.

Madridban a piaci fejlesztői kapacitás a Crea Madrid Nuevo Norte konzorciumnál összpontosul, amely mögött egy nagy bank, egy ingatlanfejlesztő és egy építőipari vállalat áll. Az átfogó tervezési és szabályozási kereteket az önkormányzat szabja meg, a városrész koncepcióját azonban az önkormányzat, a tartomány, az állami vasúttársaság és a konzorcium közösen alakította ki. A szerződéses garanciák és az ütemezés betartásáért, valamint az együttműködésért külön koordinációs testület felel, amelybe minden érintett szereplő delegál tagokat.

Hamburg városa önkormányzati fejlesztőtársaságot hozott létre HafenCity Hamburg GmbH néven. A cég elkészítette az új városrész mestertervét, rendezte az önkormányzati telkek és épületek tulajdonviszonyait, majd kármentesítéssel és műszaki előkészítéssel fejlesztésre alkalmassá tette őket. Innentől a cég vitte a telkeket piacra: koordinálta az értékesítést és a piaci beruházásokat.

Londonban a projekt előtt a King's Cross környékén két nagy ingatlantulajdonos osztozott a területen: a brit állami vasúti ingatlanfejlesztő társaság (London & Continental Railways) és egy magánfejlesztő (Argent), akik ezért közös fejlesztési társulást hoztak létre King's Cross Central Limited Partnership néven. Az állami és a magánterületek így egy szervezetbe kerültek, ami felgyorsította, és egységesítette a tervezést, az előkészítést és az értékesítést, a társulás feladata pedig a terület fejlesztési koncepciójának elkészítése és a finanszírozási struktúrák kialakítása is volt. A közös szervezet egyik legfontosabb funkciója éppen az volt, hogy a különböző tulajdonosi és fejlesztési érdekeket egységes fejlesztési programmá szervezze.

A közös tanulság a dedikált tervezési-fejlesztési kapacitás: mindhárom projekt mögött egy szakmai háttérszervezet állt, amely összehangolta a széttagolt tulajdonosi és piaci érdekeket, és végigvitte a mesterterv megvalósítását.

Ahhoz azonban, hogy a tervek ne a kukában végezzék, a finanszírozás kulcskérdés.

Finanszírozás

Ehhez azonban pénz kell. Sok pénz. A kérdés ezért az, hogy ki finanszírozza a beruházást, és hogyan kapcsolják össze a közpénzt a telek értékével és a magántőkével.

Madridban előre tisztázták, ki miért felel: Madrid városa a városi infrastruktúráért (parkok, utcák, terek, kisebb hidak), a madridi régió a nagyobb közösségi közlekedési beruházásokért – így az új metróért, az autópálya-lehajtókhoz kapcsolódó beavatkozásokért és az intermodális csomópont városi szintű területeinek kialakításáért –, míg az ADIF a vasúti területek és a pálya fejlesztéséért felel.

A fejlesztői konzorcium is beszáll a terület infrastruktúrájának finanszírozásába: a területek tulajdonosai és beruházói a közművek, a közterületek és egyes közlekedési kapcsolatok kiépítéséhez egyaránt hozzájárulnak.

A finanszírozási konstrukció cserébe csökkenti a magánoldal induló tőkeigényét. A fejlesztő több mint 1,2 milliárd euróért vásárolta meg az állami vasúti területek jelentős részét, de a vételár zömét hosszú idő alatt, ütemezve fizeti ki, így nem kell a teljes összeget már a projekt kezdetén előteremtenie. Ezzel a rugalmas megoldással a közszféra mint tulajdonos javítja a beruházás finanszírozhatóságát, a fejlesztő pedig az idő előrehaladtával az előkészített telkek értékesítéséből származó bevételeket vissza tudja forgatni a következő ütemek finanszírozására.

Hamburgban ezzel szemben nem a magánoldal tőkeigényét könnyítették, hanem a városi fejlesztőtársaság fogta kézben az egész folyamatot: ők készítették elő a döntően önkormányzati tulajdonú területeket – beleértve a szükséges kármentesítést és közművesítést –, majd a fejlesztési telkeket magánberuházóknak értékesítették. A telekértékesítésekből mintegy 1,5 milliárd euró bevétel keletkezett, amelyet visszaforgattak a városrész helyi infrastruktúrájába, többek között a közterületek és az árvízvédelmi rendszer kiépítésébe.

Ez az értéknövekmény visszanyerésének egyik formája (land value capture): a város előkészíti és felértékeli saját telkeit, majd a létrejövő érték egy részét az értékesítésen keresztül visszaforgatja a további fejlesztésekbe. A nagyobb, városi léptékű közberuházások – például a metró, az egyetem vagy az Elbphilharmonie látványos épülete – ugyanakkor külön költségvetésből valósultak meg.

A közszféra emellett nemcsak a finanszírozást, hanem a fejlesztés tartalmát és kockázatait is a saját tulajdonú telkein keresztül alakította: a beruházókat nem kizárólag a kínált ár alapján választották ki, a lakófejlesztéseknél a koncepció minősége és a vállalt feltételek – például a megfizethető lakások aránya, az építészeti színvonal, a kívánatos funkciók és a fenntarthatósági vállalások – is meghatározó szempontok voltak. A nyertes beruházó ráadásul először csak kizárólagos telekopciót kapott, és a telket ténylegesen csak a tervek elfogadása, az építési engedély megszerzése és a finanszírozás előrehaladása után kellett megvásárolnia. Így a város a telek átadásáig megtartotta a kontrollt, a beruházónak pedig nem kellett a projekt legkockázatosabb előkészítési szakaszában lekötnie a teljes telekárat.

Londonban a land value capture más formát öltött: az állam nem egyszerűen eladta a földet, hanem társult a magánfejlesztővel, és tulajdonosként maga is részesedett a későbbi értéknövekedésből. A King's Cross esetében a nagy közlekedési beruházásokat – a pályaudvarok átfogó fejlesztését és a kapcsolódó intermodális csomópont bővítését – döntően a közszféra finanszírozta, ezzel jelentősen felértékelve a környező területeket. A két nagy földtulajdonos, az állami vasúti ingatlanfejlesztő, a London & Continental Railways (LCR) és a magánfejlesztő Argent közös fejlesztőtársaságot hozott létre, amelyben az állam a tulajdonrészén keresztül részesedett a létrejövő értékből – szemben Hamburggal, ahol a város a telkek közvetlen értékesítésén keresztül jutott hozzá ehhez a haszonhoz.

A közös fejlesztőtársaság saját tőkéből építette ki a városrész helyi infrastruktúráját és közterületeit, majd az értékesítésekből származó bevételeket visszaforgatta a következő ütemekbe, később pedig banki finanszírozást is bevont. A későbbi beruházók így már egy előkészített, infrastruktúrával ellátott és kiszámítható fejlesztési környezetben építkezhettek.

Cserébe a teljes fejlesztéshez közérdekű vállalásokat is előre hozzárendeltek: többek között mintegy 750 megfizethető lakás megépítését. Bár ezek biztosítása eleve a fejlesztő kötelezettsége volt, a finanszírozás nem kizárólag a piaci szereplőkre hárult: célzott állami lakhatási támogatással segítették azokat a nonprofit szervezeteket, amelyek az elkészült lakások egy részét átvették és hosszú távon üzemeltették. Vagyis a fejlesztői kötelezettséget külön közfinanszírozás és intézményes lakásüzemeltetés egészítette ki.

Madrid, Hamburg és London tehát három különböző utat járt be. A modellek a kockázatvállalás és a finanszírozás formáiban különböznek, egy dolog azonban mindháromban közös:

ha a közszféra előkészíti a területet, és megépíti a szükséges infrastruktúrát, azzal jelentősen növeli a környező ingatlanok értékét.

Ennek egy részét telekértékesítéssel, tulajdonosi részesedéssel vagy fejlesztői hozzájárulásokkal vissza is tudja forgatni, cserébe pedig közérdekű vállalásokat – például megfizethető lakásokat, meghatározott funkciókat vagy magasabb építészeti minőséget – kérhet.

Ahhoz azonban, hogy ezek ne pusztán ígéretek maradjanak, a finanszírozási és fejlesztési munkamegosztást precíz szerződésekben és jogszabályi garanciákban is rögzíteni kell.

Szabályozási és jogi környezet

Ha már megvan a mesterterv és felállt az intézményi háttér, a végrehajtást két oldalról kell biztosítani: a kötelezettségvállalásokat és kockázatokat olyan szerződéses keretbe kell szorítani, amely mindkét fél számára világos, kiszámítható és számonkérhető, a szabályozási és engedélyezési környezetnek pedig támogatnia kell a megvalósítást, hogy azt ne fojtsák meg indokolatlan bürokratikus akadályok.

Madridban a köz- és magánszereplők egy 2021-es, jogilag kötelező erejű megállapodásban rögzítették, ki melyik beruházásért és pénzügyi teherért felel, egy külön koordinációs és végrehajtási tervvel, valamint közös monitoringbizottsággal a háttérben. A vállalások így nem csak papíron léteznek: a magánfejlesztő kötelezettségei mellett a közszereplők felelőssége és a végrehajtás menetrendje is betonbiztossá vált. Egy évtizedeken átívelő, sokszereplős gigaberuházáshoz ez adta a stabil jogi és intézményi keretet.

Hamburgban a fejlesztő vállalásait a telekátadás feltételeihez kötötték. A nyertes beruházó először csak kizárólagos telekopciót kapott, a szerződésben pedig rögzítették a támogatott lakások arányát, az aktív földszinti funkciókat, valamint az építészeti és fenntarthatósági követelményeket. A város számára a legerősebb garanciát maga a földtulajdon jelentette: a terület csak a vállalások tervszintű és engedélyezési rögzítése után került át a beruházóhoz, a teljesítést pedig szigorú igazolási kötelezettség és szerződéses szankciók biztosították.

HafenCity ráadásul 2006-ban kiemelt városfejlesztési területi státuszt kapott. Ezzel a projekt legfontosabb döntéseit városi szintre delegálták: a rendezési terveket egy külön munkacsoport készíti, az építési engedélyeket a városi szakhatóság adja ki, a telekértékesítésekről pedig egy központi bizottság dönt.

Londonban a King's Cross teljes fejlesztéséhez – már a 2006-os keretengedély fázisában – egy részletes, úgynevezett Section 106 fejlesztési megállapodást kapcsoltak. Ezt a helyi tervezési hatóság (a London Borough of Camden) kötötte a földtulajdonosi és fejlesztői oldallal. A dokumentum több mint 40 pontban rögzítette a projekt közérdekű kötelezettségeit, köztük a megfizethető lakások arányát, a közösségi intézmények építését, a közterületi és közlekedési beruházásokat, sőt, még a foglalkoztatási vállalásokat is. Ezek az elvárások ráépültek a terület fejlesztési jogára, így a később felálló közös fejlesztőtársaságnak, és az egyes beruházási ütemeknek is szigorúan ezen a kereten belül kellett mozogniuk.

Emellett a beruházást úgynevezett Opportunity Area-ként, vagyis stratégiai fejlesztési területként jelölték ki, és ehhez egyedi területi és tervezési keretet alkottak, már előre összehangolva a városszerkezeti, közlekedési és fejlesztési elvárásokat. Erre épült rá a projekt keretjellegű építési engedélye (outline planning permission), amely előre tisztázta a fejlesztés fő paramétereit – így a teljes városrész feltételei már az elején rögzültek, a későbbi beruházásoknak pedig csak be kellett illeszkedniük ebbe a keretbe, ami az ütemenkénti engedélyezésből gyakorlatilag kiiktatta a bürokratikus akadályokat.

A hosszú távú köz–magán együttműködéshez tehát nem elég megállapodni: a vállalásokat szerződéses garanciákkal, egyértelmű felelősségekkel és folyamatos monitoringgal kell végigkísérni. A kiemelt vagy gyorsított eljárások pedig akkor tudják valóban segíteni a beruházásokat, ha egy előzetesen kidolgozott és elfogadott fejlesztési koncepció végrehajtását gyorsítják fel.

Nem minden arany, ami fénylik: a fejlesztések buktatói

Természetesen minden projektnek megvannak a maga kihívásai, és a nemzetközi példák hazai adaptációja sem működhet automatikusan.

Madridnál a legnagyobb kockázatot maga a hatalmas lépték és a tárgyalások időtávja jelenti, ahol évtizedekbe telt, mire a sokszereplős projekt mögött létrejött a szükséges konszenzus, a kivitelezés pedig még csak most indul. Magyarországon egy hasonló volumenű, komplex fejlesztéshez tartós állami, önkormányzati és piaci együttműködésre, illetve kiszámítható befektetői környezetre lenne szükség – ezt a hazai többszintű intézményrendszer, a nagyberuházások körüli állandó politikai konfliktusok és a volatilis beruházási klíma önmagában is kihívássá teszi.

Hamburgban a több évtizedes fejlesztés során magát a mestertervet is felül kellett vizsgálni a változó piaci és társadalmi körülmények nyomására – a városfejlesztési irány azonban megmaradt. Idehaza ehhez mindenekelőtt olyan erős, közszféraoldali szakmai fejlesztői kapacitásra lenne szükség, amely egy több évtizedes projektet nemcsak megtervezni, hanem folyamatosan menedzselni és a változó környezethez igazítani is képes.

Londonban, a King’s Cross esetében a 2008-as pénzügyi válság jelentette az igazi erőpróbát. A közös fejlesztőtársaság mögött álló tulajdonosi körnek további tőkét kellett bevonnia, hogy a fejlesztés ne álljon le, vagyis a modell hosszú távú, türelmes befektetői hátteret és erős ingatlanpiaci keresletet feltételezett. Ebben az állam tulajdonosként maga is részt vett, vagyis a közszféra finanszírozóként is jelen volt.

Magyarországon az egyik legfajsúlyosabb kérdés, hogy egy jóval kisebb és volatilisebb piacon rendelkezésre áll-e olyan hosszú távú piaci tőke és közszféraoldali szerepvállalás, amely egy több évtizedes fejlesztést a gazdasági hullámvölgyeken is át tud vinni.

A három példa végső soron ugyanoda fut ki: a külföldi modellek eszközei átvehetők, de csak akkor, ha azokat a hazai környezethez adaptáljuk, és itthon is megteremtjük a működésükhöz elengedhetetlen tervezési, intézményi, szabályozási és finanszírozási kereteket.

Merre tovább?

A következő részben a lényegre térünk, és arra keressük a választ:

• hogyan lehet Magyarországon felépíteni egy olyan rendszert, amelyben a köz- és a magánszféra együtt tud működni?
• Kinek mi lesz a feladata, és hogyan kellene kinéznie a jövő hazai beruházáspolitikájának?

Címlapkép: A hamburgi projekt (Forrás: hafencity.com)