Ezzel a módszerrel gyorsabb lehet a vagyonvisszaszerzés

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata.

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata. A cikkek a szerzők véleményét tükrözik, amelyek nem feltétlenül esnek egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával. Ha hozzászólna a témához, küldje el cikkét a velemeny@portfolio.hu címre. A megjelent cikkek itt olvashatók.

Augusztus végén az Országgyűlés megválasztotta a Nemzeti Vagyonvisszaszerzési és Vagyonvédelmi Hivatal (NVVH) elnökét. Az NVVH mandátumában központi helyet foglal el a közpénzből felépített céghálózatok feltárása, a korrupción alapuló, a közpénz tisztességtelen módon való felhasználásával megvalósuló beruházások és közbeszerzések azonosítása, a pénz útjának követése, a belföldre és külföldre kimentett vagyonelemek beazonosítása, valamint a visszaszerzéshez szükséges eljárások megindítása.

Egyelőre keveset lehet tudni arról, hogy mindezt milyen jogi eszközökkel fogja elérni az NVVH, de már most egyértelműen látszik, hogy ez egy bonyolult és hosszú folyamat lesz. Cikkünkben azt mutatjuk be, hogy

a versenyjog nemcsak kiváló kiegészítője, hanem sok tekintetben hatékonyabb és gyorsabb jogi eszköze is lehet a szelektív közbeszerzési előnyök visszafordításának, mint a büntetőjog vagy a polgári jog.

Ez természetesen nem azt jelenti, hogy fölösleges lenne az NVVH felállítása, hanem azt, hogy – bár ezt egyik NVVH-elnökjelölt se említette a meghallgatásában – a vagyonvisszaszerzésben kiegészítő szereplőként a versenyjog is érdemi szerepet tudna játszani.

A legtöbb politikai elemző egyetért abban, hogy az elmúlt időszakban kialakult vagyonkoncentrációk egyik központi mechanizmusa az állami és önkormányzati közbeszerzések rendszere volt. Az egyszerűség és cikkünk kedvéért mi is erre a jelenségre koncentrálunk, amellett, hogy az elmúlt 16 évben az állami vagyon szelektív újraelosztásának számos más formája is létezett Magyarországon. Bár a közbeszerzési folyamatokat lehet és kell korrupciós lencsén keresztül is nézni, nagy valószínűséggel a közbeszerzések jelentős része versenyszabályokat is sértett. Ebben az esetben pedig a versenyjog egy működő jogérvényesítési lehetőséget jelenthet a korrupcióval érintett közbeszerzések vonatkozásában, ami kiegészítheti a korrupcióval szembeni fellépés fő csapásirányát.

A versenyjogi fellépés és a vagyonvisszaszerzés formái

Véleményünk szerint a versenyjog legalább három lehetőséget kínál a korrupcióval érintett közbeszerzések és az ezek nyomán eltűnt közvagyon valamilyen fokú visszaszerzésére.

• Elsőként, a versenyjog tiltja, hogy a közbeszerzések vagy egyéb pályázatok résztvevői előre egyeztessék ajánlataikat. Sérti a kartelljogi szabályokat, ha a résztvevők például eldöntik, ki nyerjen, a többiek pedig támogató vagy érvénytelen ajánlatokat nyújtanak be, esetleg el sem indulnak a közbeszerzésen. Ez a magatartás torzítja a versenyt, mesterségesen magas árakat eredményez, és kárt okoz a megrendelőnek (az államnak) és végső soron a fogyasztóknak. A Gazdasági Versenyhivatal (GVH) versenyfelügyeleti eljárás keretében vizsgálhatja ezeket a közbeszerzéseket, és összejátszás esetén a vállalkozás megelőző évi nettó árbevételének 13%-áig terjedő bírságot szabhat ki. Bár ez szigorú értelemben véve nem vagyonvisszaszerzés, praktikus értelemben az, hiszen olyan szereplők fizetnek be jelentős pénzösszegeket az állami költségvetésbe, amelyek jogtalan előnyhöz jutottak.
• Ehhez kapcsolódik a második eszköz, a magánjogi jogérvényesítés. Ennek egyszerűbb változata, amikor a GVH már megállapította a közbeszerzési kartell tényét, így a bíróság előtt már csak a kárt kell bizonyítani. A magánjogi jogérvényesítés keretében a kartell károsultja – jelen esetben tehát a magyar állam – követelheti a teljes kár megtérítését. Leegyszerűsítve, az állam, mint károsult követelheti a szerződött ár és a versenyár (azon ár, ami közbeszerzési verseny esetén érvényesült volna) közötti különbözetet. Egy ilyen kártérítési per közvetlenül visszafordíthatja azt a vagyoni előnyt, amelyet a torzult közbeszerzési eljárások eredményeztek a kijelölt nyertesek számára. Ez az út már szigorú értelemben véve is vagyonvisszaszerzést jelent, hiszen a túlárazott közbeszerzésekben megjelenő árkülönbözetet visszakövetelheti a magyar állam.
• A harmadik potenciális eszköz az uniós állami támogatási szabályok alkalmazása, különösen az egyajánlatos közbeszerzési eljárásokban. Tiltott állami támogatásnak minősül minden olyan, állami forrásból nyújtott előny, amely szelektív módon egyes vállalkozásoknak kedvez, és alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt, illetve befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet. Ha az ellenszolgáltatás meghaladta azt, amit versenyző piacon kellett volna fizetni, akkor a különbözet állami támogatásnak minősíthető, és a fenti feltételek fennállása esetén visszakövetelhető.

Miért hatékonyabb a versenyjog?

A közbeszerzési korrupcióval szembeni fellépésnek többféle útja van. Az első magától értetődő lehetőség a büntetőjog. Bár a büntetőjogi szankció kétségkívül az elérhető legsúlyosabb szankció, a büntető jogérvényesítéssel szemben támasztja a jog a legszigorúbb követelményeket. Itt a legerősebbek a terheltet védő eljárási garanciák, ebből kifolyólag ezek a legidőigényesebb eljárások, és itt követeli meg a jog a lehető legmagasabb szintű bizonyítottságot is.

Az EU-s támogatások visszafizettetése hatásosabb lehet, és ennek vannak elvileg működő eljárási keretei, de ez csak az EU-s forrásokból finanszírozott projektekre vonatkozik, a tisztán hazai költségvetésből finanszírozott közbeszerzéseket nem érinti. Ezenfelül az eljárás az Európai Bizottság és a tagállami hatóságok koordinációját igényli, ami szintén lassú folyamat, hátránya pedig, hogy a visszafizettetés végső soron az államot, azaz az adófizetőket, terheli, nem feltétlenül a vagyoni előnyhöz jutott nyertes vállalatot.

A közbeszerzési jogi út sem hatékonyabb, ha egyáltalán igénybe vehető, hiszen itt javarészt már megkötött és teljesített szerződésekről van szó. A megkötött szerződésekkel szemben polgári jogi (szerződési jogi) eszközökkel is lehetséges a fellépés, azonban – amellett, hogy ezek a perek szintén nagyon időigényesek – a polgári jog koncepcionálisan alkalmatlan az ilyen helyzetek kezelésére. Ezen szerződések vonatkozásában az esetleges korrupciót csak akkor lehet figyelembe venni, ha az konkrétan bizonyítható, ez viszont előfeltételezi egy büntetőeljárás lefolytatását. Ennek hiányában, a polgári jog az állammal kötött előnytelen szerződéseket két mellérendelt jogalany közötti szerződésnek látja, amelyekkel kapcsolatban önmagában nem lehet csupán azért fellépni, mert az valakire nézve hátrányos. Bár a Ptk. lehetővé teszi például a szerződés megtámadását feltűnő értékaránytalanság esetén, azonban nehéz lenne azzal érvelni, hogy az állam a szerződés megkötésekor nem ismerte fel, hogy a szerződés előnytelen a számára.

A versenyjogot ezzel szemben közigazgatási eljárásban érvényesítik, ahol alacsonyabb a bizonyítási küszöb, például a büntetőjoggal ellentétben nem követelmény a jogsértés minden kétséget kizáró bizonyítása.

Ez lehetővé teszi, hogy a GVH a büntetőjog által megkövetelt bizonyítottságot el nem érő ügyekben is fel tudjon lépni. Ráadásul, egy ajánlatmanipulációs kartell fennállásának bizonyításához nem kell minden kétséget kizáróan bizonyítani, hogy valaki kenőpénzt fogadott el: elég bizonyítani a tenderekkel kapcsolatos összejátszást. Ezen felül, ahogy fentebb bemutattuk, a versenyjogi szabályok megsértése nemcsak közigazgatási bírságot von maga után, hanem kártérítési felelősséget is, amelyet az állammal kötött előnytelen szerződések, tehát a közbeszerzési kartell kedvezményezettjei ellen lehet érvényesíteni.

Az, hogy a versenyjogi út kiegészítője vagy alternatívája a büntetőjogi jogérvényesítésnek, alapvetően az ügy körülményein, a rendelkezésre álló bizonyítási eszközökön múlik. Ideális esetben egy korrupciós bűncselekmény teljes mértékben bizonyítható: ilyenkor a versenyjogi út csupán kiegészíti a meglévő büntetőjogi felelősségre vonást. Ugyanakkor, nagyon sok ügyben nem áll rendelkezésre elegendő bizonyíték ahhoz, hogy a büntetőjogi felelősségre vonás megvalósítható legyen. Ebben az esetben a versenyjogi út a büntetőjogi felelősségre vonás alternatívája, sőt, a büntetőjoggal szemben egy valós jogértesítési lehetőség.

Természetesen a bizonyítási nehézségek a versenyjogi jogérvényesítés esetén sem elhanyagolhatók. Egy jól szervezett kartell ritkán hagy maga után világos írásos nyomokat. A GVH-nak azonban ehhez mért komoly vizsgálati eszköztára és humán tőkéje van, amelyet a bíróságok által jóváhagyott versenyjogi gyakorlat életszerű vélelmekkel és sajátos bizonyítási megoldásokkal is támogat.

A versenyjog mint a strukturális változások eszköze

A fenti érvek nem légüres térben születtek. Az elmúlt évtizedben az Európai Unió versenyjoga szemmel láthatóan túllépett hagyományos szerepkörén, a piacok technikai szabályozásán és a fogyasztói árak védelmén, és egyre inkább a strukturális gazdasági reformok egyik fő eszközévé vált olyan helyzetekben, ahol más mechanizmusok lassan vagy egyenetlen eredménnyel működnek. A Google, az Apple és a Meta ellen indított uniós eljárások jól illusztrálják ezt az irányváltást. Adott egy olyan piac, ahol a beágyazott hálózati hatásokkal és adatelőnyökkel rendelkező amerikai platformok vissza tudnak élni piaci erőfölényükkel. Ez önmagában versenyhatósági vizsgálat után kiált, de fontos, hogy a Bizottság emellett azt is szem előtt tartja, hogy a fentiek miatt az európai piaci szereplők tartósan hátrányba kerülnek. A versenyjog tehát nemcsak szankcionál, hanem strukturál, és egyre nyíltabban szolgál iparpolitikai célokat is.

Bár az elmúlt időszak magyar nyertesei, az amerikai tech cégektől eltérően, sok esetben nem piaci folyamatok eredményeként, hanem pusztán az állami megrendelések monopolizálásán keresztül tettek szert piaci erejükre, ez az irányváltás különösen fontos tanulsággal szolgál a magyar helyzet szempontjából.

A versenyhatósági beavatkozás kettős funkciót tölthet be:

• egyrészt, az elszenvedett versenykárokkal szemben megtérítési alapot teremt,
• másrészt, helyreállítja a közbeszerzési piac működőképes versenyét.

Más szóval, a versenyjog nem csupán jogi restitúciós, hanem gazdaságpolitikai rehabilitációs eszköz is. Ha az EU képes versenyjogi eszközökkel rákényszeríteni a világ legnagyobb technológiai vállalatait üzleti modelljük megváltoztatására, akkor ugyanez az eszköztár, megfelelő intézményi akarattal és szakmai felkészültséggel, arra is alkalmas, hogy a hazai közbeszerzési piacokon éveken át mesterségesen fenntartott piaci pozíciókat felszámolja, és az ezekből eredő vagyoni előnyöket visszafordítsa.

Hogyan működne ez a gyakorlatban?

Versenyfelügyeleti eljárások azonnali, akár tömeges indítása

A versenyjogi jogsértés polgári perben történő bizonyítása rendkívül nehéz, hiszen a polgári per felperesének nem állnak rendelkezésére a versenyhatóság rendelkezésére álló vizsgálati jogkörök. A hatékony kártérítési perekhez elengedhetetlen, hogy magának a jogsértésnek a megállapítását a GVH „szállítsa”, így a per már csak a kártérítési felelősség kérdéséről szóljon. Ezért a versenyjogban rejlő jogérvényesítési lehetőségek előfeltétele egy független és hitelesen működő versenyhatóság.

Az elévülés is fontos, figyelembe veendő szempont. A GVH-nak azonnal meg kell (meg kellett volna) nyitnia az eljárások széles körét. Ez nem feltétlenül egymás után következő, gondosan szortírozott vizsgálatok sorozatát jelenti: a kartellgyanús közbeszerzési ügyek számossága és az elévülési határidők szorítása sok párhuzamos eljárást tesz szükségessé.

A nagyszámú eljárásindítás a GVH leterheltségét is növeli, azonban a szükséges erőforrások több módon is biztosíthatók.

• Egyrészt, a GVH sok esetben inkább politikailag, mint szakmailag értelmezhető vagy teljesen jelentéktelen ügyekben járt el, amelyek vagy megszüntetésre kerültek, vagy jelentéktelen bírságokkal zárultak. Ezen ügyek megszüntetése (el nem indítása) jelentős kapacitást tud felszabadítani a Hivatalban.
• Másrészt, a GVH átszervezése révén lehetséges többletkapacitások átcsoportosítása azokra a területekre, amelyek a meginduló új eljárások miatt többlet erőforrást igényelnek majd.
• Harmadrészt, a GVH bővítése sem elképzelhetetlen, főleg, hogy a piacon sok olyan, jelentős szaktudással rendelkező szakember található, akik egy megújuló GVH munkájában vélhetően szívesen részt vállalnának.

A polgári jogi kártérítési rendszer megerősítése

A GVH-eljárások önmagukban bírságokat eredményezhetnek. Bár ez már önmagában is nagy előrelépés a vagyonvisszaszerzés terén, a tényleges vagyonrendezés a kártérítési igények érvényesítésével valósulhat meg. Sajnos Magyarországon a versenyjog magánjogi érvényesítésének hatásossága jócskán hagy kívánnivalót maga után, ezért szükség lenne a magánjogi jogérvényesítési rendszer felülvizsgálatára.

Az eljárási szabályok rugalmatlansága nem mindig kedvez a felperesnek. A kártérítés összegének kiszámítása, a ténylegesen kifizetett és a versenyző piaci ár közötti különbség meghatározása ökonometriai szakértelmet igényel. Ez elfogadott része például az olyan speciális bíróságok előtti ügyeknek, mint a brit Competition Appeal Tribunal, azonban a hazai bíróságok előtt még nem számít bevett gyakorlatnak.

A reform tehát legalább három irányban szükséges:

• egyrészt, elengedhetetlen lenne a GVH aktív fellépése;
• másrészt, a versenyjoggal kapcsolatos kártérítési ügyek vonatkozásában szükséges lenne specializált bírósági kapacitás kiépítése;
• harmadrészt, indokolt lenne az ökonometriai bizonyítás rutinná tétele és standardjainak tisztázása a kártérítési ügyekben. Utóbbiban nyugat-európai tanácsadó cégek már széles tapasztalatokkal rendelkeznek, és több magyar közgazdász is dolgozik ilyen tanácsadóknál, így az ő szakértelmükre lehetne e téren számítani.

Fontos ugyanakkor kiemelni, hogy a magánjogi kártérítési perek praktikus előfeltétele a GVH által megállapított kartell, tehát e reformok megvalósítására bőven áll rendelkezésre idő, hiszen egy-egy GVH-s kartelleljárás jellemzően évekig tart.

Az állami támogatási jog mint kiegészítő visszakövetelési alap

Az állami támogatási út két szempontból is vonzó kiegészítője a fent említett versenyjogi eljárásoknak.

• Egyrészt, a jogsértés megállapításából automatikusan következik a kamatos visszatérítési kötelezettség, amit a tagállamnak ki kell kényszerítenie.
• Másrészt, az állami támogatási eljárás nem igényli a kartellezés tényének külön bizonyítását: elegendő igazolni, hogy a kifizetett ár piacilag nem volt indokolt.

Emellett az elévülési idő ebben az esetben tíz év, ami nagyobb mozgásteret ad, mint a versenyjogban érvényesülő ötéves elévülés. A két eszköz tehát nem verseng egymással, hanem egymást erősítheti: ahol a GVH-eljárás a kartell tényét bizonyítja, ott az állami támogatás miatti párhuzamos fellépés további lehetőséget teremt a megtérítésre.

Hatóságok közötti koordináció

A hazai eljárásoknak nem kell elszigetelten működniük. A hatóságok közötti együttműködés növeli a hatékonyságot és – a bizonyítási párhuzamosságoknak köszönhetően – csökkenti a költségeket.

Az Európai Versenyhálózat (ECN) keretein belül a GVH közvetlenül együttműködhet az Európai Bizottság Versenypolitikai Főigazgatóságával: megoszthat bizonyítékokat, összehangolhatja a vizsgálati ütemezést, és, ahol a tagállamok közötti kereskedelem érintett, kezdeményezheti, hogy az Európai Bizottság maga is eljárást indítson.

Az Európai Csalás Elleni Hivatallal (OLAF) való együttműködés az EU-s forrásból finanszírozott közbeszerzések tekintetében külön csatornát nyit. Az OLAF vizsgálatai, amelyek több magyarországi ügyet érintettek már, nem helyettesítik a versenyhatósági eljárást, de a két folyamat bizonyítékai kölcsönösen erősíthetik egymást. Ahol az OLAF szabálytalanságot állapított meg, ott a GVH a versenyfelügyeleti eljáráshoz kész kiindulópontot találhat.

Mindemellett az is fontos, hogy a három releváns hatáskörrel rendelkező magyarországi intézmény, a GVH, az NVVH, és az Integritás Hatóság munkája is össze legyen hangolva, az általuk feltárt bizonyítékok megosztásra kerüljenek, egyrészt a közpénzek visszaszerzése, másrészt, előre tekintve, a közpénzek hatékony felhasználása, a korrupciós kockázatok csökkentése és a piacok tisztességes működésének biztosítása érdekében. Fontos hangsúlyozni, hogy

a GVH feladata a piaci verseny védelme, tehát nem vagyonvisszaszerzési hatóság, azonban bizonyos esetekben a két funkció átfedi egymást.

Konklúzió

A versenyjog, megtámogatva az EU-s eljárások nyújtotta procedurális előnyökkel, a statisztikai bizonyítási módszerekkel és a magánjogi kártérítési eszközökkel, egyedülálló lehetőséget kínál a szelektív közbeszerzési előnyök jogilag megalapozott visszafordítására.

A versenyjog természetesen önmagában nem fog mindent megoldani. De mint a jogi eszköztár egyik eleme, és talán a leggyorsabb, legvilágosabban megalapozott eleme, figyelemre méltó stratégiai lehetőséget kínál egy olyan helyzetben, ahol az igazságtétel és a gazdasági helyreállítás egyaránt sürgető társadalmi és jogi elvárás.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images