Iparpolitikai reneszánsz a visegrádi országokban – Miben tér el a magyar út?

krtk blog Az ELTE Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

Az iparpolitika reneszánsza

Az iparpolitika fogalma elsőre talán idegenül hangzik azok számára, akik nem mélyedtek el a közgazdaságtan világában. De mit is jelent valójában?

A nevével ellentétben a modern közgazdaságtanban nem kizárólag az „ipar” fejlesztését takarja, hanem minden olyan állami beavatkozást, amely a gazdaság szerkezetét (elvileg) a közjó érdekében alakítja – legyen szó a klímaváltozás elleni fellépésről, az innováció ösztönzéséről, a munkahelyteremtésről vagy éppen biztonsági szempontok érvényesítéséről.

Az iparpolitika jelenlegi viszonylagos ismeretlensége nem véletlen: évtizedeken át háttérbe szorult a főáramú közgazdasági gondolkodásban. A neoliberális korszak uralkodó szemlélete szerint a piac tudja a legjobban meghatározni, hogy miként alakuljon a gazdaság szerkezete. Ahogy Gary Becker Nobel-díjas közgazdász 1985-ben tömören megfogalmazta: „A legjobb iparpolitika az iparpolitika hiánya.”

A piacban való hit azonban az utóbbi másfél évtizedben látványosan megingott. A 2008-as pénzügyi válság, a COVID-járvány, a klímaválság, az orosz–ukrán háború, valamint Kína felemelkedésének biztonsági és gazdasági kihívásai mind azt mutatták, hogy a piac önmagában nem képes hatékonyan kezelni a szerkezeti és geostratégiai problémákat. Ennek hatására világszerte újra előtérbe került az állami szerepvállalás, és az iparpolitika újra a közgazdasági kutatások egyik központi témájává vált. Az elmúlt években számos adatbázis és kutatás jött létre, amelyek kifejezetten az iparpolitikai beavatkozásokat elemzik.

Iparpolitika a V4-országokban

Jelen írásunk a Köz-gazdaság folyóiratban nemrég megjelent tanulmányunkat mutatja be, amelyben a NIPO-adatbázis alapján vizsgáltuk, hogyan teljesítenek a visegrádi országok az iparpolitikát illetően.

A visegrádi országok helyzete különösen izgalmas, hiszen a rendszerváltás után térségünkben is háttérbe szorult az aktív iparpolitika. A gazdasági szerkezet formálása gyakorlatilag „kiszerveződött” a multinacionális vállalatokhoz, miközben az állam fő feladata az lett, hogy minél vonzóbbá tegye az országot a külföldi tőke számára. Ezt a modellt a közgazdaságtani szakirodalom gyakran külföldi közvetlentőke függő (FDI-alapú) fejlődési modellként írja le.

Az utóbbi években azonban fordulat körvonalazódik. Ennek részben az az oka, hogy az FDI által várt pozitív gazdasági hatások (a fogadó gazdasági vállalatok versenyképességének növelése) csak mérsékelten teljesültek. A 2008-as pénzügyi válság óta a régióban is látványosan megnőtt az állami beavatkozások súlya, és a kormányok egyre aktívabban próbálják alakítani a gazdaság szerkezetét. Ezért különösen fontos megvizsgálni, hogyan alakul az iparpolitika Közép-Európában, és vajon képes-e a térség kilépni a függőség csapdájából.

Az adatokról

Elemzésünkben a Global Trade Alert által fejlesztett NIPO-adatbázist használtuk, amely ma az iparpolitika nemzetközi kutatásának egyik legfontosabb adatforrása. Kutatásunkban az adatbázisban 2017 és 2023 között rögzített iparpolitikai intézkedéseket vizsgáltuk a visegrádi országokban. Az alapadatok – a beavatkozások típusa, ágazata és motivációja – mellett saját elemzési kategóriarendszert is kialakítottunk, hogy mélyebb képet kapjunk a V4-ek iparpolitikájáról. Különbséget tettünk a reaktív, vagyis válságokra válaszként született intézkedések és a proaktív, hosszabb távú fejlesztési célokat követő iparpolitikák között. Ez utóbbiakat három altípusra bontottuk:

• infrastrukturális fejlesztések,
• termelési kapacitásbővítő programok,
• valamint kutatás-fejlesztési és innovációs (K+F+I) intézkedések.

Emellett elemeztük a beavatkozások forrásait (hazai vagy uniós finanszírozás) és kedvezményezettjeit (hazai vagy külföldi vállalatok) is.

Fontos hangsúlyozni, hogy az iparpolitika kutatása még gyerekcipőben jár, és az említett adatbázisnak is vannak korlátai. A NIPO ugyanis az úgynevezett „új iparpolitikára” összpontosít – vagyis olyan állami intézkedésekre, amelyek a versenyképességet, az értékláncok rugalmasságát vagy a nemzetbiztonságot erősítik az átalakuló geopolitikai környezetben. Ez azt is jelenti, hogy nem minden kormányzati gazdaságpolitikai lépés kerül be az adatbázisba. A mi régiónk esetében például az látszik, hogy a Global Trade Alert elsősorban nemzetközileg elérhető adatokra támaszkodik, így kimaradhatnak olyan kisebb, de releváns támogatások, amelyeket az országoknak nem kell bejelenteniük az EU felé – például kisösszegű állami támogatások. Mindezen korlátok ellenére az adatbázis értékes és úttörő forrásnak számít, különösen a közép-európai régióban, ahol eddig kevés átfogó vizsgálat született az iparpolitikai beavatkozásokról.

Fennmaradó függőség?

Eredményeink szerint a visegrádi országokban a rendszerváltás utáni, külföldi közvetlentőkére (FDI) épülő modell továbbra is meghatározó, de mellette egyre inkább kibontakozik egy aktívabb, szektorokat támogató iparpolitika is. Ez az iparpolitika a nemzetközi trendekhez hasonlóan elsősorban állami támogatásokra épül, amelyek az iparpolitikai beavatkozások leggyakoribb formáját jelentik a régióban. Kivételt csupán Lengyelország jelent, ahol a támogatások mellett más típusú iparpolitikai eszközök – például exportösztönzők és FDI-politikák – is jelentősebb szerepet kapnak. A NIPO-adatbázis adatai alapján Csehországban és Lengyelországban folyamatosan nőtt az iparpolitikai beavatkozások száma a vizsgált időszakban.

A beavatkozások céljai között a COVID-ra adott válaszok mellett egyre nagyobb hangsúlyt kap az infrastruktúra fejlesztése, a termelési kapacitás bővítése, valamint a kutatás-fejlesztés és innováció (K+F+I) támogatása is (1. ábra).

Fontos ugyanakkor, hogy a V4-ek iparpolitikájának jelentős része külső forrásokra épül – elsősorban az uniós alapokra és az Európai Beruházási Bank (EIB) projektjeire. Ez különösen a K+F+I típusú intézkedések esetében jellemző, ami jól mutatja, hogy az EU aktívan ösztönzi a régió technológiai felzárkózását. Összességében tehát a V4-ek iparpolitikája mélyen beágyazódik az uniós finanszírozási keretekbe.

Emellett fontos kiemelni, hogy a régió iparpolitikájában továbbra is jelentős szerepet kap a külföldi vállalatok támogatása.

Lengyelországot leszámítva a vállalatspecifikus intézkedések többsége még mindig külföldi cégeket céloz, ami arra utal, hogy a térségben tovább él a „függő gazdaság” modellje.

Négy ország, négy irány

A hasonlóságok mellett jól látható, hogy a négy visegrádi ország iparpolitikája eltérő irányokat követ.

• Lengyelország iparpolitikája a leginkább belföldi fókuszú: többségben vannak a hazai és állami tulajdonú vállalatok támogatásai. Kiemelt szerepet kapnak az infrastrukturális beruházások, különösen az energiahatékonyságot javító fejlesztések. Ez a hangsúly szorosan összefügg Lengyelország különleges helyzetével a zöld átállásban, hiszen az ország továbbra is Európa legnagyobb széntermelője. Emellett Lengyelország iparpolitikájának ágazati szerkezete sokszínűbb, mint a többi visegrádi országé – nem koncentrálódik egy-egy domináns szektorra.
• Szlovákia egy EU-ba ágyazott iparpolitikát követ, és nagymértékben támaszkodik az uniós forrásokra. Ezekből azonban nemcsak a multinacionális, hanem a hazai vállalatok is profitálnak. Szlovákia iparpolitikáját emellett az autóipar dominanciája jellemzi, különösen a K+F+I beruházások területén.
• Magyarország iparpolitikája erősen államvezérelt és az ázsiai közvetlentőkére (FDI) épít.

  A régión belül itt a legmagasabb az állami forrásokra való támaszkodás, miközben az iparpolitika fő kedvezményezettjei továbbra is a külföldi nagyvállalatok, különösen az ázsiai tőke támogatása kiemelkedő.

  A beruházások döntő része az autóiparhoz és az akkumulátorgyártáshoz kötődik. Emellett a K+F+I beruházások aránya alacsonyabb, amely rossz hír a függőség felszámolása szempontjából.
• Csehország ezzel szemben egy sokszínűbb, EU-ba ágyazott és FDI-orientált iparpolitikát követ. A finanszírozásban itt is fontos szerepet játszanak az uniós alapok és az Európai Beruházási Bank (EIB) programjai. A külföldi vállalatok támogatása Csehországban is hangsúlyos, ugyanakkor a cseh iparpolitika diverzifikáltabb, mint a magyar. Csehország nagyobb hangsúlyt helyez a kutatás-fejlesztésre és innovációra, ami lehetőséget ad a magasabb hozzáadott értékű tevékenységek megerősítésére és az értékláncokban való előrelépésre. Az autóipar mellett a cseh kormány az elektronikai és félvezetőipari szektorokat is célzottan támogatja.

Elágazó utak?

Összességében elmondható, hogy az iparpolitika hosszú mellőzöttség után a visegrádi országokban is visszatért az állami beavatkozások eszköztárába. Ugyanakkor a régióban egyre inkább eltérő utak rajzolódnak ki. Míg a rendszerváltást követően minden ország az FDI-orientált gazdasági modellben látta a felzárkózás kulcsát, ma már különböző fejlesztési stratégiák körvonalazódnak:

Magyarország továbbra is a külföldi tőke bevonzására épít, míg Lengyelország egyre határozottabban a hazai vállalatok megerősítésére koncentrál.

Ezek az az iparpolitikai irányok pedig kulcsfontosságúak lesznek abban, hogyan tudják a közép-európai országok meghatározni helyüket az átalakuló európai és globális munkamegosztásban.

Éppen ezért kulcsfontosságú, hogy a régióban tovább mélyítsük az iparpolitikai kutatásokat – nemcsak új és részletesebb adatbázisok építésével, hanem az iparpolitikai intézkedések politikai gazdaságtani kontextusának feltárásával is. A jövő kutatásainak egyik fő iránya pedig az iparpolitikai beavatkozások hatékonyságának és eredményességének elemzése kell, hogy legyen. Az iparpolitika hosszú mellőzöttsége után a közgazdaságtannak most valóban van mit behoznia – mi pedig ezzel a munkával ehhez a szemléletváltáshoz kívántunk hozzájárulni.

A cikk a szerzők véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images