A legnagyobb titokban készült az EU földindulásszerű változást hozó terve – Sok milliárd euró a tét

krtk blog Az ELTE Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

Általában az EU működése, de különösen az uniós fejlesztéspolitika alakulása szempontjából mindig is nagy jelentőségű volt a többéves pénzügyi keret, amely hétéves ciklusokban határozza meg az elérendő célokat és a hozzájuk rendelhető forrásokat.

A 2028-2034-es időszakra vonatkozó ún. „next MFF” azonban még inkább különlegesnek tekinthető, kialakításának módjára, struktúrájára és összegére való tekintettel.

A kialakítása kifejezetten rendhagyónak tűnik, ugyanis, ha úgy tetszik, a legnagyobb titokban történt, még az Európai Bizottság főigazgatóságain belül is csak néhányak voltak beavatva. Ez persze szoros összefüggésben áll azzal az új struktúrával, amely földindulásszerű változásnak tekinthető a korábbi megcsontosodott, csaknem fél évszázada lényegében változatlan szerkezetű rendszerrel szemben, amelyben a legfontosabb finanszírozási alapok, mint pl. az Európai Szociális Alap, az Európai Regionális Fejlesztési Alap, a Kohéziós Alap, vagy a legújabb neve szerinti európai Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Alap egyetlen egységes alapba olvadna össze.

A hagyományos politikák (kohéziós politika, közös agrárpolitika - KAP) fenti alapjainak összevonásán túl azonban új alapok is létrejönnének, mint például az egyik legnagyobb forrású Versenyképességi Alap.

Mindezeken túlmenően a next MFF összegét tekintve sem tekinthető szokványosnak, hiszen a jelenlegi – 2021-2028-as – időszakhoz képest mintegy másfélszeres (2 ezer milliárd eurós) kerettel számol. E változásokat szerényen ambiciózusnak nevező bizottsági javaslat sokkszerűen érte a tagállamokat, az Európai Parlamentet és a témával foglalkozó szakembereket. (Az csak valószínűsíthető, hogy amennyiben az érintettek még az előkészítés korai szakaszában értesülnek a szándékokról, akkor a tervezet ebben a formájában soha nem láthatott volna napvilágot, mert még időben „elkaszálták” volna. Ennek feltételezhető oka, hogy a változatlanság több, nagy lobbierővel rendelkező érdekcsoport számára sokkal kényelmesebb helyzetet eredményezne.)

Ugyanakkor a változások szükségességére nem csupán egyes jelentések (Letta- és Draghi-jelentés) hívták fel a figyelmet, de a jól ismert körülmények (az USA megváltozott gazdaság- és védelmi politikája, Kína előretörése a korábban Európa által uralt piacokon, az ukrajnai háború, a kontinens kitettsége és sérülékenysége az energia és stratégia alapanyagok területén stb.) olyan kérdéseket jelentenek, amelyekre megfelelő és hatékony válasz a jelenlegi pénzügyi, irányítási, szerkezeti keretek között nem igazán adható.

A változás szükségessége tehát megkérdőjelezhetetlennek tűnik, a kérdés inkább az, hogy a Bizottság által előterjesztetett javaslat miként tud e kihívásokra reagálni úgy, hogy egyensúlyt teremt egy érték- és egy érdekvezérelt politikai pálya között. Ebben az összefüggésben érték a társadalmi igazságosság, a szolidaritás, melynek területi, társadalmi, gazdasági dimenziói a fejlettségi különbségek mérséklését, a kohéziót segítik elő. Mindezt olyan alapelvek támogathatják, mint a partnerség, amely nem uralja, hanem bevonja a döntésekbe az uniós polgárokat; a többszintű kormányzás, amely nem egyetlen központi szintre koncentrálja a hatalmat, hanem megosztja azt a helyi-területi szereplőkkel; valamint a szubszidiaritás, amely kompetenciák, képességek szerint optimalizálja a feladatokat akár az EU és a tagállamok, akár a tagállamokon belüli helyi-területi szereplők között.

Az érdekvezérelt politika homlokterében különösen a versenyképesség, a közpénzek leghatékonyabb felhasználása, a méretgazdaságosság, az uniós szintű hozzáadott érték állhat. Ugyan a next MFF hat stratégiai prioritást is megfogalmaz, a költségvetési összegek alapján a hagyományos kiadások mellett a versenyképesség és a versenyképességi alap tölti be a legfontosabb szerepet. Ezáltal az eddigi hagyományos politikák és azok forrásai jelentősen visszaszorulnak, és olyan célok kerülnek előtérbe, mint például a mesterséges intelligencia, hadiipar, kvantum-, bio- és egészségügyi technológia, tiszta energiák és klímatechnológiák, kritikus nyersanyagok ellátási láncainak biztosítása. Kétségtelen, hogy e területeken az EU lemaradása, sérülékenysége a versenytársakhoz képest (USA, Kína) nem csekély, némiképp újdonság azonban az, hogy az új Versenyképességi Alap forrásairól szóló döntések alapvetően bizottsági kompetenciává válnának, míg a megosztott irányítás elvét kicsit figyelembe véve, a végrehajtás történhet tagállami keretek között.

A versenyhátrány ledolgozásának pénzügyi fedezetét azonban nem csupán az eddigi kiadások (KAP, kohéziós politika) csökkentése hivatott biztosítani, hanem a tagállami befizetések növelése, és új, eddig nem létező saját források kialakítása (dohánytermékek jövedéki adója, az EU kibocsátáskereskedelmi rendszere, szén-dioxid-határkiigazítási mechanizmusok, nem begyűjtött elektronikus hulladék, az egységes piacon működő nagyvállalatok hozzájárulásai).

Az alkufolyamat

Ahhoz, hogy mindez a tagállamok számára elfogadhatóvá váljon, a Bizottságnak is kínálnia kell valamit. És ezzel kezdetét veszi egyfajta alkufolyamat, amit az tesz kissé bonyolultabbá, hogy a tagállamok és azok uniós képviselőinek szervezete (az Európai Tanács) mellett létezik az Európai Parlament, amelynek pozíciója a döntési rendszerben megkerülhetetlen, létezik két bizottság (Régiók Bizottsága – RB, Európai Gazdasági és Szociális Bizottság – EGSZB), valamint ott van az Európai Számvevőszék, amelyek véleménye képes lehet befolyásolni, vagy legalábbis finomhangolni a döntések alakulását. Léteznek továbbá erős érdekcsoportok, mint az agrárszervezetek képviselői, akik szintén képesek nyomást gyakorolni a saját érdekeik érvényesítésére. Ebben az alkufolyamatban a Bizottság azt kínálja a tagállamok számára, hogy a hagyományos fejlesztéspolitikai eszközök esetén (KAP, kohéziós politika) szabad kezet biztosít a források felhasználása során.

Enyhe túlzással ez úgy fogalmazható meg, hogy a Bizottság „a lovak közé dobta a gyeplőt”, és az uniós szinten megfogalmazott általános célokon belül a tagállamok arra költenek, amire akarnak. Ezt a Bizottság úgy ideologizálta meg, hogy a tagállamok jobban ismerik saját szükségleteiket, ezért nagyobb mozgásteret kell biztosítani számukra. Ez egyúttal azt is jelenti, hogy megszűnnek az olyan garanciális rendelkezések, mint például a fenntartható városfejlesztésre fordítandó 8%-os ERFA kötelezettség (sőt egyáltalán ezen eszköz alkalmazása is), vagy a LEADER 5%-os minimum forrása. Sőt, miután források szempontjából már nem léteznek különálló alapok, a tagállamok határozzák meg, hogy mennyit szeretnének mondjuk az agráriumra, vagy éppen iparfejlesztésre fordítani.

Az egyes ágazatok tehát egymással kell, hogy versenyezzenek a fejlesztési forrásokért. Ez alól csupán néhány kivétel akad, amikor is a Bizottság alkalmaz egyfajta forráselkülönítést, amelyet ringfencingnek hívnak. Ilyen az agrárium számára – első körben – elkülönített 296 millió euró. Ez utóbbi azért is érdemel külön figyelmet, mert részint olyan ágazatról van szó, amelynek a lobbiereje kifejezetten erős, másrészt az élelmiszerellátás biztonsága nem olyan kérdés, amely alku tárgyát képezhetné. A rendelkezésre álló információk szerint Magyarország esetén ez az összeg hozzávetőleg a normatív, működési típusú finanszírozás nagyságrendjével azonos, amelyet területalapú támogatásnak is szoktak nevezni. Ez ugyan az agrártevékenység működésének garanciája lehet, ám a fejlesztések forrásai már bizonytalanok és tagállami döntéstől függnek, szakmai, politikai alkuk, egyezségek mentén alakulhatnak.

Nem csoda, hogy a támogatási bizonytalanságokat nehezen viselő agrárszektor protestált legerőteljesebben a Bizottság újító szándékaira európai szinten is. Nagyobbrészt a 2025-ös gazdatüntetések, kisebb részt az érdemi lobbierővel nem rendelkező vidéki lakosságot képviselő szervezetek (pl. Európai LEADER Szövetség, Rural Pact Coordination Group, AEIDL) és az Európai Parlament hatására a Bizottság 2025 év végén a már említett agrárkereten kívül lehatárolt még egy 10%-os összeget, amelyet az ún. vidéki célra kell fordítani. Ezen belül ugyan külön kiemelik pl. a LEADER programot, ám annak finanszírozási arányát továbbra is tagállami hatáskörben tartják.

Az Európai Parlament

Ami az Európai Parlamentet illeti, a képviselők, pontosabban az egyes szakbizottságok álláspontjai korántsem tűnnek egységesnek még az egyes tagállamok képviselői között sem. Míg például a német agrárbizottsági tagok háborognak, addig az ipari, kutatási és energiaügyi bizottság szintén német tagjai üdvözlik a javaslatot. Összességében azonban inkább negatív az új kezdeményezések parlamenti megítélése, igaz a parlament vagy egészben visszautasítja a javaslatot, vagy elfogadja (nagyobb eséllyel ez utóbbi történhet meg).

A tagállamok

Az egyes tagállamok kormányainak álláspontjairól közvetlen információ ugyan nem áll rendelkezésre, ám közvetett módon (egyebek mellett Régiók Bizottságának elnöki vélekedése alapján) azokról megalapozott következtetések tehetők. A Bizottság és a tagállamok közötti viszonyban a már említett hagyományos támogatások tagállami hatáskörbe utalása mellett az alku komoly részét képezhetik a Versenyképességi Alap gigaprojektjei, pontosabban azok megvalósulásának lehetséges helyszínei.

Valószínűsíthető háttérmegállapodások alapján már idejekorán kijelölhetik, hogy a nagy hadiipari, infokommunikációs vagy éppen egészségipari beruházások mely tagállamokban valósulhatnak meg. Ha ez az alkufolyamat eredményes, akkor lesz még egy érv amellett, hogy a tagállamokat tömörítő Tanács zöld utat adjon a Bizottság új javaslatának. Az sem elhanyagolható, hogy a 2025 év végi bizottsági módosítás egyfajta gesztust is tartalmazott a szövetségi berendezkedésű tagállamok számára, ami talán nem véletlen, hiszen közöttük található az egyik legnagyobb nettó befizető Németország is. A módosítás ugyanis lehetőséget biztosít a szövetségi szint alatti tartományi kormányok, irányító hatóságok számára, hogy közvetlenül is kapcsolatba léphessenek a Bizottsággal.

Ez azt a centralizációt hivatott oldani – sajnos csak a szövetségi tagállamok esetén –, amely egyenes következménye a tagállami hatáskörök növekedésének és az uniós szerepkör csökkenésének. A módosítás persze egyáltalán nem segíti a „ne árts a kohéziónak” hangzatos elvét, ugyanis a Versenyképességi Alap várhatóan gigantikus méretű beruházásai nemhogy csökkentenék a tagállamok közötti, vagy a tagállamokon belüli területi különbségeket, de inkább a különbségek növekedését idézhetik elő.

Több mint valószínűsíthető, hogy a csúcstechnológiai beruházások az amúgy is fejlett centrumokba irányulnak, ami a centrumok túlterhelődésével párhuzamosan felerősítheti egyes térségek kiüresedését. Ennek viszont egyenes következménye – a centrumok túlterheltségéből és a perifériák leszakadásból eredő közvetlen negatív pénzügyi hatásokon túl – a társadalmi feszültségek növekedése, amelyek nem csupán a tagállamokon belül, de az EU egészére nézve is szétfeszítő hatást gyakorolnak.

A véleményező szervezetek

A területi hatásokra érzékeny véleményező szervezetek közül a Régiók Bizottsága március 4-i ülésén kinyilvánította, hogy a kohéziós politikát önálló, decentralizált pillérként szükséges megőrizni, a vidéki térségek számára pedig dedikált források maradjanak fenn. Az RB elnöke kezdettől fogva ellenezte az egységes alap kialakításának ötletét és azt a tagállami centralizációt, amely a bizottsági javaslat következménye.

Az EGSZB január 22-i ülésén kifejezetten tiltakozott az alapok összevonása és a hagyományos fejlesztési politikák (KAP, kohéziós politika) forrásainak csökkentése ellen, ugyanakkor üdvözölte a Versenyképességi Alap kialakítását. Véleménye a bizottsági javaslatokat illetően összességében inkább negatív.

Az Európai Számvevőszék január 28-i jelentésében leginkább a nyomon követhetőségi kockázatokra, a részletszabályok, a kellően világos definíciók hiányára hívta fel a figyelmet, de összességében sem nem támogatta, sem nem utasította el a következő programozási időszakra vonatkozó javaslatokat.

Az ELARD több ízben kérte a LEADER-re vonatkozó minimum finanszírozás visszaállítását, azonban a Bizottság ezt következetesen elutasította (vélhetően az alku részét képező, a tagállamok számára nyújtott döntési kompetencia fenntartása miatt). 

Következtetések

Ha feltesszük a kérdést, hogy a bizottsági javaslat képes-e egyensúlyt teremteni az érték- és érdekvezérelt politikák között, akkor a válasz inkább nemleges.

A kohéziós források feláldozása a versenyképesség oltárán, a giga beruházások szárnyalása, megágyazás a forrásfelhasználás további tagállami centralizációjának, mind-mind olyan tényező, amely képes lerombolni, másodlagossá tenni azokat az értékeket (szolidaritás, kohézió, szubszidiaritás, partnerség, decentralizáció), amelyek felépítése és érvényesítése évtizedekbe telt és sokszor még most sem teljes értékű.

Az is nyilvánvaló, hogy e folyamatot nem fogják gátolni az olyan eszközök, mint a jogállamiságot biztosítani hivatott feltételességi mechanizmus, vagy éppen a szociális célokra fordítandó kiadások. A Bizottság, illetőleg a next MFF által elindított folyamatban a helyi-területi gazdaság és társadalom szereplői súlytalanná, illetőleg a központi kormányzattól teljesen függővé válhatnak. Ha a Bizottság e kontextusban is ismerné és elismerné a fékek és ellensúlyok szerepét, akkor olyan alkupozícióból alakította volna a javaslatait, ahol a kötelezettségek, garanciák, pénzügyi források, arányok és küszöbértékek biztosították volna a központi kormányzatokat ellensúlyozni képes helyi-területi eszközök és politikák működőképességét (pl. integrált területi beruházás, CLLD/LEADER). E tekintetben a Bizottság nagyon rossz alkupozíciót választott, ami az uniós szintű kohéziós politika és az uniós finanszírozású, helyi-területi eszközök megszűnéséhez vezethet. Összességében

a next MFF nem pusztán forrás-átrendeződést, hanem az európai integráció egyik alapelvének – a kohéziónak – a háttérbe szorulását jelenti, amely hosszabb távon az Unió politikai és társadalmi stabilitását is veszélyeztetheti.

A cikk a szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.

Címlapkép forrása: EU