Öt pillér, huszonhét út: ezért működik rosszul az uniós klíma- és energiastratégia

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata.

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata. A cikkek a szerzők véleményét tükrözik, amelyek nem feltétlenül esnek egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával. Ha hozzászólna a témához, küldje el cikkét a velemeny@portfolio.hu címre. A megjelent cikkek itt olvashatók.

Öt kulcsterület

Az egyetlen szigorú követelmény, amelynek minden NEKT-nek meg kell felelnie, az öt kulcsterület lefedése.

Azonban a tervek ezen túlmenő

tartalmi és formai egységesítésének hiánya komoly problémák forrása.

• Egyrészt, noha egyes tagállamok NEKT-jei formálisan teljesítik az öt terület lefedésére vonatkozó követelményt, a valóságban nem rendelnek konkrét nemzeti célkitűzéseket mindegyik területhez. Ez azt eredményezi, hogy bizonyos prioritások háttérbe szorulnak, míg mások aránytalanul nagy figyelmet kapnak.
• Másrészt, a laza keretszerkezet és az összehangoltság hiánya ellentmondásokhoz vezet a tagállamok vállalásai között. Ez különösen problematikus azon tagállamok esetében, ahol a szoros regionális energiafüggőség (import és export tekintetében egyaránt) szükségessé tenné a nemzeti célok összehangolását. A térség belső piaca nagyfokú interdependencián alapul, és a magas importarány mellett kérdéses, hogy hogyan valósítható meg hatékonyan a diverzifikáció és az energiabiztonság.
• Harmadrészt, a NEKT-ek strukturális és módszertani különbségei szinte teljesen ellehetetlenítik azok összehasonlíthatóságát. A tagállamok eltérő adatforrásokat, mérési eszközöket és mértékegységeket használnak, ráadásul a legtöbb dokumentumban szereplő háttérinformációk elavultak, a legtöbbször 2021-es adatokra támaszkodnak. A célkitűzések és a valós teljesítmény értékelése így rendkívül nehézkessé válik, ami csökkenti a közös uniós stratégia hatékonyságát.
• Végül, a legtöbb NEKT szövegének strukturáltsága és tartalmi koherenciája eltérő. A hangsúly túlnyomórészt a termelési kapacitások növelésére helyeződik, miközben a fogyasztási oldal – amely kulcsfontosságú lenne a fenntarthatósági célok eléréséhez – alig kap figyelmet. Ez az egyoldalú megközelítés akadályozza a rendszerszintű, hosszú távon is fenntartható megoldások kialakítását, és tovább mélyíti a tagállamok közötti eltéréseket.

A NEKT-ek rendszerének áttekintése

A NEKT-ek kidolgozása az egyes tagállamok belső politikai és közigazgatási rendszerének sajátosságai szerint történik. Ez a rugalmasság elvben teret ad a nemzeti sajátosságoknak, a gyakorlatban viszont inkább a széttagoltságot, az ágazati elszigetelődést és a minőségi különbségeket erősíti.

Ezt a problémát hivatott kezelni

az Energiaunió rendelet, amely jogszabályi keretbe foglalta a tagállami klíma- és energiapolitikai célok összehangolását.

A rendelet célja nem csupán az információs aszimmetria csökkentése, hanem az is, hogy ösztönözze a tagállamokat a stratégiai szemléletű, hosszú távú tervezésre, valamint arra, hogy egységes szerkezetű dokumentumban rögzítsék az uniós célokhoz való hozzájárulásukat. A NEKT-eknek integrált módon kell bemutatniuk a dekarbonizáció, az energiahatékonyság javítása, az energiaimport-függőség csökkentése, a belső energiapiac erősítése és a kutatás-fejlesztés előmozdítása terén tett intézkedéseket. Ugyanakkor az előírások nagyfokú rugalmasságot hagynak a tagállamoknak abban, hogy a tervezési folyamatot miként szervezik meg, milyen szereplőket vonnak be, és milyen kormányzati struktúrában zajlik a dokumentum kidolgozása.

A rendelet nemcsak a dokumentumok formáját és struktúráját határozza meg, hanem egy jogilag kötelező, ciklikus tervezési és jelentéstételi rendszert is bevezetett. Eszerint minden tagállamnak ötévente kell felülvizsgálnia és aktualizálnia a NEKT-jét, illetve kétévente előrehaladási jelentéseket kell benyújtania. Ez a mechanizmus nemcsak a tagállami teljesítések nyomon követését tenné lehetővé, hanem intézményi keretet is teremtene az ambíciószint fokozatos emeléséhez, összhangban az ENSZ Párizsi Klímaegyezményében előírt fokozatos szigorítás elvével. Ennek megfelelően a 2023-as aktualizálás során a tagállamoknak már az emelt szintű, legalább 55%-os kibocsátáscsökkentési célhoz kellett igazítaniuk vállalásaikat, a Fit for 55 jogszabálycsomaggal összhangban.

NEKT-jének első verzióját minden tagállam 2018 végéig nyújtotta be az Európai Bizottságnak. A Bizottság 2019 júniusában adta ki részletes értékelését minden ország tervéről, amelyben megfogalmazta kritikáit és ajánlásait, melyeket figyelembe véve kell minden tagállamnak frissítenie a NEKT-jét. Ezt 2023 végéig kellett végrehajtaniuk, az időközben kitűzött új klímapolitikai célokat is figyelembe véve. 2023 decemberében a Bizottság kötelezettségszegési eljárást indított Bulgária, Lengyelország és Ausztria ellen, mert elmulasztották benyújtani a felülvizsgált tervezeteket. 2024 novemberében ezen tagállamok köre a véglegesített NEKT-ek hiányában kiegészült Belgiummal, Csehországgal, Észtországgal, Görögországgal, Horvátországgal, Ciprussal, Máltával, Portugáliával, Szlovéniával és Szlovákiával. Cikkünk írásának időpontjában egy végleges NEKT továbbra is hiányzik: Lengyelországé. A legutóbbi benyújtott dokumentum Belgiumé, amely 2025 októberében jutott el a Bizottsághoz.

A tagállami késedelmek hátterében politikai, adminisztratív és intézményi tényezők állnak:

• ide tartoznak a nemzeti kormányokon belüli politikai viták,
• az illetékes minisztériumok kapacitáshiányai, illetve az is, hogy
• a tagállamok sokszor alábecsülték a Bizottság észrevételeinek feldolgozásához szükséges időt.

Mindez nemcsak a tagállami megfelelés szempontjából jelent problémát, hanem az uniós szintű értékelési ciklusra is kihat.

A Bizottság ugyanis kénytelen részben hiányos adathalmaz alapján elkészíteni az EU-szintű elemzéseit,

ami csökkenti az értékelések konzisztenciáját, és végső soron alááshatja saját politikai és intézményi hitelességét is.

Ugyanakkor ebből következik, hogy nemcsak a tagállamokra jellemző a benyújtás időzítésének rendszertelensége: az Európai Bizottság értékelései is jelentős eltéréseket és ütemezési problémákat mutatnak a két ciklus során. Az első ciklusban a Bizottság a végleges NEKT-ek összesítő értékelését egy hónappal korábban tette közzé, mint az egyes tagállamokra vonatkozó részletes mellékleteket. A második ciklusban viszont ezeket már összehangoltan publikálta. Ugyanakkor az értékelések megjelenési üteme nagyrészt igazodik a tagállami benyújtások végső – adott esetben tehát késedelmes – időpontjához. Ennek következtében előfordul, hogy a határidő előtt teljesítő tagállamok hosszabb ideig várnak az értékelésükre, míg a késve benyújtott tervek elemzése kevésbé részletes vagy alapos.

Számos esetben előfordul, hogy az egyes tagállami értékelések – azok frissítésének következében – időszakosan nem érhetők el a Bizottság hivatalos oldalán, a rendszer ilyenkor egyszerűen hibaüzenetet jelez. Emellett az értékelések gyakran tartalmi és szerkesztési pontatlanságokat is tartalmaznak; például Finnország nemzeti tervének értékelésében a szöveg egyes részeiben tévesen Málta értékeléséből átemelt bekezdések szerepelnek, amelyek így kétszer is megjelennek: először Máltánál, aztán Finnországnál. Az értékelés mellékletében pedig az egyes tagállamokra vonatkozó értékelések sem a benyújtási időpont, sem alfabetikus sorrend szerint nem követhetők, hanem látszólag rendszertelen, követhetetlen elrendezésben tüntették fel őket, ami tovább nehezíti az áttekinthetőséget és az összehasonlíthatóságot.

Fő problémák és hiányosságok a NEKT-ek rendszerében

A NEKT-eknek egyszerre kell betölteniük tervezési, beszámoltatási és koordinációs funkciókat. A tervezési funkció célja, hogy a tagállamok strukturált módon gondolják végig saját célkitűzéseiket és az ezekhez vezető szakpolitikai eszközöket. Ennek mentén feltételezhető, hogy a nemzeti célokat összhangba is kell hozniuk az uniós klímacélokkal, biztosítva a végrehajtás minden szintjének – beleértve a regionális és helyi szereplőket is – aktív bevonását.

Azonban sokszor a NEKT-ek célrendszere és tényleges hatása között is jelentős eltérés tapasztalható: a dokumentumok csak formálisan illeszkednek más nemzeti vagy uniós tervezési anyagokhoz, a gyakorlatban nem. Noha a NEKT-ek nem kötelező érvényű megállapodások, a tagállamok által vállalt célkitűzések és intézkedések nyilvános és strukturált formában jelennek meg bennük, ezáltal referenciaalapként szolgálnak az uniós szintű értékeléshez. A NEKT-ek nem csupán a célértékek rögzítésére szolgáló dokumentumok, hanem olyan eszközök, amelyek hozzájárulhatnak a szakpolitikai koherencia és a társadalmi részvétel megerősítéséhez is. Ugyanakkor gyakran mégsem integrálódnak a tényleges politikai döntéshozatalba, hanem formális megfelelési dokumentumként jelennek meg.

A NEKT-ek benyújtási és értékelési folyamata több eljárási és időzítési problémát is felvet: az előkészítési ciklusok legtöbbször nem illeszkednek a tagállami szakpolitikai folyamatokhoz, és a tagállamok többsége nem tartja be a határidőket. A jogalkotói szándék szerint a NEKT-eknek nem csupán az uniós jelentéstételi kötelezettségek teljesítését kellene szolgálniuk, hanem iránytű szerepet is betöltenének a tagállami döntéshozatalban, a közpolitikák összehangolásában és a forrásallokációban.

A gyakorlatban azonban jelentős eltérések figyelhetők meg abban, hogy az egyes tagállamok mennyiben integrálják a NEKT-et saját tervezési, költségvetési és végrehajtási folyamataikba. Bár néhány tagállamnál megfigyelhető, hogy a NEKT tartalmát részletesebb szakmai modellezések és szélesebb körű egyeztetési folyamatok kísérik, ezek inkább kivételnek számítanak, semmint rendszeres gyakorlatnak. Mindemellett gyakori, hogy adott NEKT nem tükrözi a legfrissebb szakpolitikai döntéseket, vagy nem kerül módosításra akkor sem, ha a gazdasági, intézményi vagy geopolitikai környezet időközben megváltozik. Előfordulhat, hogy a NEKT benyújtása után egy tagállam új stratégiát fogad el, amely más prioritásokat határoz meg, ám a korábban rögzített NEKT változatlan marad.

A NEKT-ek rendszerének egyik legnagyobb strukturális kihívása a tagállami politikai elköteleződés mértéke és minősége közötti eltérés. A klíma- és energiapolitikai célok iránti elköteleződés nem mérhető pusztán a NEKT benyújtásával vagy a célértékek rögzítésével. A valódi elköteleződés az ambíciószint, a jogszabályi beágyazottság, a végrehajtási kapacitás, az intézményi háttér és a politikai koherencia együttes meglétéből fakad. Ahol ezek a tényezők konzisztensen érvényesülnek, a NEKT az uniós célokhoz való érdemi hozzájárulás eszközévé válik. Ezzel szemben, ahol csak részben – leginkább a formális megfelelés szintjén – teljesülnek, ott a NEKT inkább adminisztratív jelentéstétel marad, amely nem tölti be integráló szerepét. A gyakorlatban számos tagállami NEKT formailag megfelel ugyan az előírásoknak, de nem tükröz valós szakpolitikai vagy költségvetési elköteleződést.

Az Energiaunió-rendelet I. melléklete részletesen meghatározza a NEKT-ek kötelező tartalmi elemeit, azonban a formai részletezettség önmagában nem biztosítja a stratégiai megalapozottságot, különösen az intézkedések és az azokhoz szükséges erőforrások összehangolása terén. A NEKT-ek kidolgozásának elsődleges célja, hogy tükrözzék az Európai Zöld Megállapodás, a Fit for 55 csomag és a REPowerEU program megnövelt ambíciószintjét. A dokumentumoknak öt kötelező tematikus pillér mentén kell felépülniük, amelyek

az Energiaunió fő elemeit fedik le: dekarbonizáció, energiahatékonyság, energiabiztonság, energiapiaci integráció, valamint kutatás és fejlesztés.

A NEKT-eknek ezenfelül tartalmazniuk kell

• a végrehajtáshoz kapcsolódó pénzügyi és költségvetési kereteket,
• a társadalmi hatások figyelembevételét – különös tekintettel az igazságos átmenetre és az energiaszegénység csökkentésére –, valamint
• a tervek végrehajtásának nyomon követésére és jelentésére vonatkozó mechanizmusokat.

Ezek mentén és a Bizottság által készített módszertani segédletek hatására a NEKT-ek tartalmi felépítése nagyrészt egységes, ennek ellenére a tagállamok gyakran eltérő logikai struktúrában dolgozzák fel a kulcsterületeket. Továbbra is jelentkeznek eltérések a dokumentumok hosszában, kidolgozottságában és nyelvi változataiban, amelyek megnehezítik a következetes értékelést és az országok közötti összehasonlítást.

A NEKT-ek formai minősége és az előkészítésük eljárásrendje jelentősen eltér: sok esetben hiányzik a megfelelő nemzeti koordináció, a társadalmi legitimáció, és gyakoriak a kapacitáshiányból eredő gyengeségek. A dokumentumok nyelvi elérhetősége, fordítási minősége és formai következetessége nem felel meg egy transzparens, ellenőrizhető uniós dokumentumrendszer elvárásainak. A jelenlegi formai és tartalmi keretek nem alkalmasak arra, hogy valódi stratégiai irányt mutassanak vagy a tagállami politikát jelentős mértékben befolyásolják.

Fontos megjegyezni, hogy nem minden tagállam rendelkezik azonos szintű elemzői, modellezői és adminisztratív kapacitással a NEKT-ek elkészítéséhez. Míg egyes országok specializált kutatóintézetek, minisztériumi háttérintézmények és politikai tanácsadó testületek közreműködésével állítják össze a dokumentumokat, más tagállamokban gyakran csupán néhány szakreferensi csoport dolgozik a tervezésen, hozzáférésük az adatokhoz és a legfrissebb modellezési eszközökhöz sok esetben korlátozott.

Ez a különbség különösen érzékenyen érinti a kibocsátási előrejelzések, energiamodellek és hatásvizsgálatok megbízhatóságát. Ha ezek a számítások nem kellően megalapozottak módszertani szempontból, akkor a NEKT éppen legfőbb funkcióját – a célok és eszközök kapcsolatának világos és számonkérhető bemutatását – nem tudja betölteni. A Bizottság ugyan kidolgozott különféle sablonokat, útmutatókat és benchmarkokat, ám ezek alkalmazása nem kötelező. Ráadásul a kisebb tagállamok gyakran nem rendelkeznek az ezek adaptálásához szükséges erőforrásokkal vagy időkerettel. Mindez strukturális egyenlőtlenségekhez vezethet az értékelhetőség és az összehasonlíthatóság tekintetében.

A dokumentumok nemcsak tartalmi és rendszerszintű, hanem stilisztikai hiányosságokkal is terheltek, különösen a nyelvezet és az angol fordítások minősége terén. Az uniós szintű értékelés és az összehasonlíthatóság alapfeltétele a szakszerű, egységes terminológiát alkalmazó fordítás angol nyelvre. Ennek ellenére a Bizottság honlapja szerint számos NEKT fordítása gépi eszközökkel készült, szakmai lektorálás nélkül, ami a szövegekben visszatérő pontatlanságokhoz vezet. A probléma jól látható a lengyel NEKT tervezetben, amelyben már a tartalomjegyzék is hiányosan fordított: a fejezetcímek angol megfelelői teljes egészében kimaradtak, továbbá nem ritkák a gépi fordítás következtében értelmezhetetlenné vált ábrák sem.

A NEKT-ek létrehozása kétségtelenül mérföldkő volt az uniós klíma- és energiapolitika koordinációjában, azonban a 2019-es és 2024-es benyújtási, valamint 2020-as és 2025-ös értékelési ciklusok rávilágítottak arra, hogy

a rendszer jelenlegi formájában nem képes ellátni eredeti feladatát.

Az, hogy a NEKT-rendszer egyszerre több funkciót próbál betölteni, óhatatlanul a funkciók felhígulásához és a hatékonyság csökkenéséhez vezet. Egy valóban egységes, összehangolt és eredményes uniós klíma- és energiapolitika világosan körülhatárolt szerepeket, egységes metodológiát és magas szintű szakmai minőséget követel meg.

Címlapkép forrása: Shutterstock