város kisváros felülről
Gazdaság

Ez a rezsiválság más, mint a hitelválság - De mekkorát üt a krízis az önkormányzatokon?

Vasvári Tamás, PTE KTK
Gigantikus présben a helyhatóságok. Százmilliárdos tehertől szabadulnának a városok. Mentőöv a fuldokló településeknek. Ismerősen csenghetnek ezek és ehhez kapcsolódó híradások az elmúlt időszakból: a jelenlegi rezsiválság jelentősen megnövelheti az energiával kapcsolatos kiadásokat, pedig a koronavírus járvány már a bevételi oldalról (is) érzékenyen érintette helyi költségvetéseket. A fenti szalagcímek azonban nem most, hanem több mint tíz éve jelentek meg a sajtóban, amikor az önkormányzatoknak az adósságszolgálati terhek okoztak fejfájást. Ugyan a két jelenség eltérő eredetű, az önkormányzati gazdálkodásra gyakorolt hatása ugyanaz: valahogy meg kell teremteni a növekvő kiadások fedezetét. Erre azonban tíz éve végül nem volt szükség, mivel a központi kormányzat átvállalta az önkormányzatok adósságait és az azzal járó kötelezettségeket. Kérdés, hogy ezt a lépést a rezsiválság során mikor és milyen mértékben hajlandó ugyanezt megtenni.

Egy kis gazdaságtörténet

„Robban az időzített bomba” címmel jelent meg cikk a Világgazdaság 2011. április 29. számában, amiben a szerző az önkormányzati kötvénykibocsátások meginduló tőketörlesztéseinek drámai hatásait elemzi. És valóban, a 2007 és 2010 között jelentős lezajlott önkormányzati eladósodási hullám motorjai a kötvénykibocsátások voltak, amelyek azonban inkább voltak tekinthetőek burkolt hitelfelvételnek, mint valós tőkepiaci tranzakciónak: a kötvényeket a kibocsátást lebonyolító bankok jegyezték le, amelynek másodlagos piaca nem vagy alig volt. A hitelekhez képest azonban kötvények nem voltak közbeszerzés kötelesek és az önkormányzat a kötvény ellenértékéhez szinte azonnal hozzájutott, amellyel utána többnyire szabadon gazdálkodhatott. Ráadásul a jellemzően svájci frank vagy euró alapú kötvények olcsó forrásnak is számítottak (ez a devizahitelezés aranykora), és a tőketörlesztéssel sem kellett egyelőre bajlódni: a tőketörlesztési moratórium több évre mentesítette a költségvetéseket e kiadások alól, amivel a tranzakciók egyúttal megfelelhettek az akkor jogszabályban meghatározott hitelfelvételi korlátnak (ami a folyó évi adósságszolgálatot vette figyelembe). Végső soron az önkormányzatok olcsó és nagy összegű addicionális forráshoz jutottak, amelyekkel szabadon gazdálkodhattak, finanszírozhattak beruházásokat, felújításokat vagy akár saját működésüket. Az idilli hangulatnak a 2008 őszén hazánkba begyűrűző pénzügyi válság vetett véget, amely a forint jelentős leértékelődésével és a hitelpiacok kiszáradásával járt. Ekkor a bajok még csak közvetlenül jelentkeztek: az adósságállomány az évvégi átértékelődések hatására ugyan nőtt a mérlegben, de a tőketörlesztési haladék miatt ez csak a nettó pénzügyi pozícióra volt hatással, a tényleges kiadásokat nem érintette. 2010 után azonban egyre közeledett az első tőketörlesztések esedékessége. Ekkora az önkormányzati adósságállomány elérte az 1200 milliárd Ft-ot, ami öt év alatt csaknem megtriplázódott, az adósságszolgálati prognózisok alapján a törlesztések pedig csaknem kétszeresére, évi 98 milliárd Ft-ra növekedtek volna 2011 és 2013 között, mintegy 50 milliárd Ft-os lyukat ütve az önkormányzati költségvetéseken. Ugyan az alkalmazkodás a növekvő terhekhez megkezdődött (pl. Pécsen), egyre inkább felerősödtek azok az önkormányzati hangok, amelyek a kormány segítségét követelték: Magyar Önkormányzatok Szövetségének elnöke levélben fordult a kormányhoz annak érdekében, hogy az önkormányzatok egy évvel elhalaszthassák a kötvények törlesztését. Végül a segítség megérkezett: négy ütemben, mintegy két év alatt átvállalták az önkormányzatok teljes adósságát. A kimentés ugyan először differenciáltan zajlott mind településtípus (előbb a megyék, majd az 5000 főnél kisebb települések), mind adóerőképesség (az 5000 fő feletti települések adósságát először 40-70%-os mértékben konszolidálták) vonatkozásában, de végső soron 2014 márciusától az önkormányzatok tiszta lappal folytathatták gazdálkodásukat.

A konszolidációról azonban megoszlottak a vélemények: egyesek enélkül tömeges önkormányzati csődöt, társadalmi konfliktusokat és államcsődöt vizionáltak, mások úgy gondolták, hogy a teljes szektorra kiterjedő és feltétel nélküli konszolidáció indokolatlan volt és inkább az önkormányzati reformok és feladatelvonás bársonyos lebonyolítását szolgálták, de voltak olyanok is, akik szerint az újraelosztás méltányos elvei sérültek azáltal, hogy minél jobban eladósodott volt egy település, annál nagyobb jutalmat kapott, még akkor is, ha az adósságállománnyal nem rendelkező települések kaptak kompenzációt. Ugyanis az eladósodás mértékében is jelentős különbségek voltak: pár ezer forinttól több százezer, de akár milliós nagyságrendet is elérhetett az egy főre jutó adósság településeként. Ráadásul, ahogy a lenti táblázat is mutatja, a felhalmozott adósságállomány és hiteltörlesztési terhek megoszlása meglehetősen koncentrált volt: a főváros és kerületei, valamint a megyei jogú városok halmozták fel az adósság 56%-át, és őket terhelte a szektor adósságszolgálatának fele.

onkormanyzat adossagszolgalat megoszlas

Az adósságkonszolidáció után

Az önkormányzati rendszer jelentős változásokon esett át az adósságkonszolidáció óta. A 2013-tól életbe lépett reformok során számos feladat elkerült a helyhatóságoktól (pl. a mai napig sokat vitatott közoktatás átalakítása), amelynek hatására a szektor mintegy felére zsugorodott, GDP arányos kiadások 2010 és 2021 között 12,4 százalékról 6,1 százalékra csökkentek. A helyi adóztatás rendszere azonban változatlan maradt, ami azt is sugallhatná, hogy az önkormányzatok központi támogatásoktól való függősége csökkent. És valóban, a reformot követő első években látszólag csökkent a vertikális fiskális egyenlőtlenség, az azonban 2016 után újra növekedni kezdett (lásd lenti ábra). Ráadásul a helyi adók már nem feltétlenül jelentenek nagyobb gazdasági autonómiát. Egyrészt 2016 óta törvényileg korlátozták a helyi adóbevételek túlnyomórészét jelentő iparűzési adóbevétel felhasználását (ami jelenleg első sorban tömegközlekedés, valamint törvény által előírt kötelező önkormányzati feladat finanszírozására fordítható). Másrészt számos központi támogatás összegét csökkentik az ún. helyi adóerőképesség alapján, azaz, ha több bevétel származik helyi adóból, akkor az önkormányzat kevesebb támogatást kap az egyes kötelező feladatok ellátására. E redisztributív jelleget tovább erősítette az ún. szolidaritási hozzájárulás bevezetése, amely értelmében egy bizonyos adóerőképesség felett az önkormányzatoknak a központi költségvetés részére további befizetéséket kell teljesítenie (2021-ben 155 milliárd Ft-ot). Harmadrészt, a központi támogatások nagy része (85-90%-a) célhoz között, nem szabadon felhasználható. Negyedrészt egyre nagyobb volument jelentenek a kormány saját hatáskörben meghozott támogatási döntései, amelyek szabályalapú transzferekkel szemben kevésbé átláthatóak és felvethetik a politikai érdekek érvényesülését. Ráadásul 2012 óta annak eldöntése is a kormány hatáskörébe tartozik, hogy melyik település vehet fel hitelt. A látszat ellenére az önkormányzati szektor függősége a központi döntésektől nagyobb, mint valaha.

onkormanyzat kozponti fuggoseg

Pandémia és rezsiválság

E viszonyok között került sor 2019-ben az önkormányzati választásokra, amely nem várt módon rendezte át a helyi hatalmi viszonyokat: az ellenzéki pártok több nagyobb települést is meg tudtak nyerni, köztük a megyei jogú városok csaknem felét, a budapesti kerületek többségét, nem utolsó sorban a fővárosi önkormányzat vezetését is. Ez alapvetően változtatta meg a központi kormányzat és az önkormányzatok viszonyát, a korábbi bársonyosság már a múlté: pár hónappal később kitört a koronavírus-járvány apropóján a kormány már feljebb is tekerhette az önkormányzatok függőségét és a kézivezérlés szerepét. Annak ellenére, hogy a pandémia további kiadásokat követelt meg helyi szinten is, központilag szűkítették a rendelkezésre álló szabad forrásokat (pl. gépjárműadó elvonása, iparűzési adó felezése a kkv-k számára), amelyek kiesését központi támogatások kompenzálhatták. Utóbbiak részben szabályalapúak voltak (pl. 25 ezer fő alatti települési önkormányzatok iparűzési adó-kompenzációja), de sok esetben egyedi tárgyalásokon, a kormányzat saját hatáskörben meghozott döntésein alapultak. Ezek egy része ugyan átmeneti volt (pl. az iparűzési adóval kapcsolatos kedvezmények), de egyesek, például a gépjárműadó korábban helyben maradó részének elvonása tartósnak bizonyult.

Ebben a helyzetben, a koronavírus járvány negyedik hulláma alatt érte el először az energiaválság szele az önkormányzatokat: 2021 novemberében sorra jelentek meg a híradások arról, hogyan hiúsulnak meg az önkormányzatok áramvásárlási közbeszerzései, jellemzően a megnövekedett piaci árak miatt. Akkor a megoldást az jelentette, hogy a települések bekerülhettek a rezsicsökkentés általános védőernyője alá. Ez azonban átmenetinek bizonyult, mivel a kormány 2022. július 1-től megszüntette az önkormányzatok rezsivédelmét, vagyis újra csak piaci áron tudnak földgázhoz és áramhoz hozzájutni. A piaci árak alapján azonban drámai költségnövekedésre lehet számítani, egyes becslések alapján legalább 5-6-szoros, de előfordulhat 10-szeres kiadásnövekmény is. A bázisérték önmagában nem tűnik magasnak, szektor szinten közüzemi díjakra 56 milliárd Ft fordítottak 2021-ben, ami a bevételek 1,8 százaléka (az önkormányzati tulajdonú vállalatok nélkül); azonban a legoptimistább szcenáriót jelentő 5-6-szoros áremelkedés is 230-280 milliárd Ft-os többlet kiadást jelentene, amiből csak a közvilágítás 70-90 Mrd Ft-ot tesz ki.

kozuzemi dijak kozvilagitas onkormanyzat

Nem véletlen, hogy azonnal megkezdődött az költségvetési alkalmazkodás, a megnövekedett rezsiköltségek miatt egymást érik a kiadáscsökkentő és bevételnövelő intézkedések. Székesfehérváron például, az építményadó emeléséről és a város kulturális és közintézményei (pl. színház, múzeum, könyvtár) többségének időszakos bezárásáról döntött a közgyűlés. (Az uszoda azért került ki végül ebből a körből, mert a város állami mentőcsomagot kapott az üzemeltetésre.) További növeli a települések mozgásterét jelent, hogy a települések korlátozhatják a közvilágítási szolgáltatást.

Hitelválság vs. rezsiválság

A helyzet kísértetiesen hasonlít a tíz évvel ezelőtti válságállapotokra. Mindkét esetben egy korábban nagyságrendileg 50 milliárd Ft összegű tétel hirtelen növekedése készteti reorganizációra az önkormányzatokat. A rezsiköltségek eloszlása azonban korántsem annyira koncentrált, mint ahogy azt adósságoknál láttuk (lásd fenti ábra), ellenben a várható többlet kiadások jelentősen meghaladják a hiteltörlesztésekét: a nagyságrendileg évi maximum 50 milliárd Ft-os (2021-es értéken 66 milliárd Ft-os) növekménnyel szemben a településeknek most egy alsó hangon is 200 milliárd Ft-os lyukat kellene befoltozniuk. Ráadásul a hiteltörlesztések ütemezése ismert volt az önkormányzatok számára (legfeljebb a forint gyengülése jelenthetett meglepetést), addig a rezsiválság némileg váratlanul érhetett mindenkit; ennek oka a piaci folyamatokon túl, hogy a rezsicsökkentés pont e folyamatoktól függetlenítette a fogyasztókat, akik kikerülve rezsiernyő alól sokkal gyorsabb alkalmazkodásra vannak késztetve. Amely alkalmazkodás, ahogy tíz éve, most is megkezdődött: folyamatosak a törekvések a bevételek növelésére és kiadások csökkentésére. Azonban egy évtizede a reorganizáció csak részben ment végbe, mivel a kormány a mentőövet dobott a településeknek (és a megyéknek). A konszolidáció ugyan több lépésben valósult meg, az érintett önkormányzati kör szegmentálásával, de szektor szinten zajlottak a folyamatok. Úgy tűnik a kormány most más utat választ és az önkormányzatokkal való egyedi egyeztetésekre helyezi a hangsúlyt. A vonatkozó, október 5-én megjelent kormányhatározat (1473/2022. (X. 5.)) szerint a tárgyalások alapja egy menedzsmentterv összeállítása, amiben az önkormányzat bemutatja:

  • milyen intézkedéseket tesz a megnövekedett működési költségek fedezetének biztosítása, illetve a kiadások csökkentése érdekében,
  • adott esetben a rendelkezésre álló tartalékok felhasználásának ütemezését, valamint
  • a vagyonértékesítés kapcsán megtenni tervezett intézkedéseket, amennyiben szükséges.

A fenti kormányhatározat az egyedi elbírálás mellett még egy fontos aspektusra hívja fel a figyelmet: kilátásba helyezi vagyon és a tartalékok felhasználását. Ezzel újra sérülhet a méltányos elosztás elve: akik az előző években takarékosan gazdálkodtak és/vagy átlagon felüli vagyonállománnyal rendelkeznek, mindezen javak feladására kényszerülhetnek, míg más, kevésbé vagyonos települések több központi támogatáshoz juthatnak. Ez pénzügyi vagyon szempontjából analóg azzal, mintha az önkormányzat hosszú lejáratú hitelt venne fel és abból finanszírozná folyó kiadásait, míg mások ugyanezen kiadásokra központi támogatást kapnának; ráadásul e támogatások finanszírozása közvetve mindenkit terhel, azt is, akinek fel kellett adnia vagyonát. A haszonélvezők és a költségviselők újfent elválhatnak, amit csak tovább súlyosbíthatnak az egyedi tárgyalások során megjelenő szubjektív tényezők és kivételezések. Ugyan erre vonatkozóan nem ismertek tervek, de fontos megjegyeznünk, hogy a hiteltörlesztések és közüzemi kiadások összehasonlításában az adósságállomány analóg megfelelői azok az intézmények, amelyek „termelik” a rezsit. Ez előrevetítheti ezen intézmények, illetve közfeladatok konszolidációját is, ami tovább erősítheti a centralizált feladatellátást és járulhat hozzá az önkormányzati szektor további zsugorodásához.

Az önkormányzatokat ért válságok természete
  Hitelválság Rezsiválság
Kiinduló folyó kiadás (/év) 51 Mrd Ft (2011) 56 Mrd Ft (2021)
Várható többlet kiadás (/év) 47 Mrd Ft 230-280 Mrd Ft
Koncentráció Koncentrált Kevésbé koncentrált
Tervezhető volt? Igen (az árfolyamhatást leszámítva) Részben
Költségvetési alkalmazkodás Kisebb mértékű Nagyobb mértékű
Állam közreműködése Teljes adósságátvállalás Egyedi támogatások
Állami beavatkozás módja Szektorszintű egyeztetés Egyedi egyeztetések
Méltányosság elve sérül? Igen Igen (a jelenlegi tervek alapján)
Forrás: a szerző gyűjtése    

Összességében az egykori hitelválság és a jelenlegi rezsiválság hatásai ugyan hasonlóak, de azok mértéke, többé-kevésbé váratlan bekövetkezése és kevésbé koncentrált eloszlása inkább indokolhatna egy olyan szektorszintű mentőcsomagot, mint amit az adósságkonszolidáció során láttunk. Azonban a kormányzat most más utat választott. Úgy tűnik jogszabályi szinten csak az alkalmazkodás lehetőségét biztosítják az önkormányzatok részére (lásd közvilágítás), de a megnövekedett kiadásokhoz kapcsolódó plusz segítség mértékét egyedi tárgyalások során tervezik meghatározni, hűen a 2019 után kialakult csapásirányhoz. Ezek azonban egyrészt lehetőséget adhatnak újfent politikai mérlegelésre, másrészt a tartalékok és vagyonértékesítés előrevetítésével újfent sérülhet a méltányos elosztás elve. Ami könnyen bekövetkezhet, tekintettel arra, hogy a költségvetési alkalmazkodás lehetőségei végesek, a közfeladatokat (minimális) szinten biztosítani kell (pl. nem lehet teljesen lekapcsolni a fűtést vagy a közvilágítást). Ezért olyan általános és szabály alapú támogatási konstrukciót lenne érdemes kidolgozni, ami nem bünteti a kimaradókat.

EZ ITT AZ ON THE OTHER HAND, A PORTFOLIO VÉLEMÉNY ROVATA.

A cikk a szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával. Ha hozzászólna a témához, küldje el meglátásait a címre. A Portfolio Vélemény rovata az On The Other Hand. A megjelent cikkek itt olvashatók.

Címlapkép forrása: Getty Images

Csanyi Sandor Prima Primissima 2022
kina-karanten-koronavirus-covid-19
forint euró

Ricardo Hazlitt és az infláció

A nagyszerű Henry Hazlitt és az infláció természete címmel ma posztom olvasható a kiváló publicista, Seres László...

Tematikus PR cikk
Online kurzus
Akár 100 000 Ft-tal elkezdhető, hosszú távú megtakarítási módszer.
Díjmentes online előadás
December eleji részvénymustra, aktualitások, grafikonok, értékeltségek.
Portfolio hírlevél
Ne maradjon le a friss hírekről!
Iratkozzon fel megújult, mobilbarát
hírleveleinkre és járjon mindenki előtt.

Ügyvédek

A legjobb ügyvédek egy helyen

Infostart.hu

Könyvelő munkatárs

Könyvelő munkatárs
2022. november 30.
Agrárszektor Konferencia 2022
Hírek, eseményajánlók első kézből: iratkozzon fel exkluzív rendezvényértesítőnkre!
Csanyi Sandor Prima Primissima 2022