Andor László: Miből fejleszt az EU ezután?

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata.

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata. A cikkek a szerzők véleményét tükrözik, amelyek nem feltétlenül esnek egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával. Ha hozzászólna a témához, küldje el cikkét a velemeny@portfolio.hu címre. A megjelent cikkek itt olvashatók.

A változtatásokat az egyszerűsítés és az új prioritások megfelelő szintű finanszírozása vezérelte, továbbá az a cél, hogy váratlan helyzeteket könnyebben lehessen közös pénzből kezelni. Új prioritás például a védelem. Az EU nem fogja ugyan átvenni a katonai költségeket a tagországokról, de a saját védelmi célú kiadásainak megötszörözését irányozzák most elő. A korábbiaknál hangsúlyosabban jelenik meg, hogy az EU költései szolgáljanak közös stratégiai célokat, és segítsék csökkenteni az Unió egészére leselkedő kockázatokat. A versenyképesség igénye egy újonnan felállítandó alap formájában ölt pénzügyi formát az MFF-ben.

Érdemes az Ursula von der Leyen közvetlen irányítása alatt elkészült tervezetet abból a szempontból megvizsgálni, miképpen teljesíti azt a három funkciót, amelyet általában az állami költségvetésnek teljesíteni kell, úgymint:

1. közjavak finanszírozása,
2. stabilizáció,
3. jövedelem-újraelosztás.

Ez alapján – tehát nem egy-két innovációra rámutatva – lehet véleményt mondani arról, hogy a következő időszak előre lépést hoz-e, vagy annak az ellenkezőjét.

Uniós szinten a közjó nem más, mint az egységes piac növekedési potenciáljának erősítése. Lényegében ezzel rokon értelmű a versenyképesség, amit a tavaly szeptemberben prezentált Draghi-jelentés volt hivatott a doktrína szintjére emelni az EU-ban. Ami az elméletet illeti, a versenyképességgel az a probléma, hogy nincs pontos és egységes definíciója, ki-ki mást érthet alatta. A gyakorlatot tekintve pedig nem segíti a tisztán látást, hogy az MFF versenyképességi fejezete tartalmazna sok mindent, ami már korábban is létezett (például Erasmus, Horizon, vagy a határokon átnyúló infrastruktúra-fejlesztést szolgáló alap).

Nagyobb probléma, hogy a versenyképességet szolgáló eszközök elkülönítésével a Bizottság úgy tesz, mintha a kohéziós politika ellentétben állna az Unió versenyképességi törekvéseivel. Holott éppen a kohéziós politika feladata elősegíteni, hogy a kevésbé fejlett régiók is tudjanak eleget beruházni, és részt vehessenek az EU közös politikáinak (digitalizáció, klímavédelem stb.) a végrehajtásában.

Az új MFF-javaslat szerint a kohézióra és mezőgazdasági politikára fordítandó források a főösszeg kétharmadáról nagyjából annak felére zsugorodnának, és ráadásul – az egyszerűsítés jegyében – összevonnák őket egy közös alapba. Ennek felhasználását nemzeti tervekbe rendeznék, amelyek fölött a Bizottság által felügyelt jogállami és makrogazdasági feltételesség érvényesülne. A rugalmasság jegyében a Bizottság több forrás fölött rendelkezhetne diszkrecionális jelleggel.

Az új mechanizmusnak köszönhetően a tagállami kormányok erősebb pozícióba kerülnek a források felhasználása során.

Mivel pedig az agrárpénz és a kohézió egy közös konténerbe kerül, nem is lehet egyértelműen megmondani, hogy egyikük vagy másikuk konkrétan mennyivel fog csökkenni. Andrés Rodríguez-Pose, a London School of Economics spanyol professzora a Bizottság közleményét úgy kommentálta, hogy az újítások könnyen az eddig ismert kohéziós politika végét jelenthetik. A források mennyiségi szűkítése és tagállami tervek alá rendelése miatt verseny indulhat a fejlesztést igénylő régiók között, miközben kevesebb tere lesz majd az alulról jövő kezdeményezéseknek.

A kohézió jelentős lefaragásával szinte biztossá válik az is, hogy az EU-költség összességében kevésbé redisztributívvá válik, pedig ez nem lett volna szükségszerű. A koronaválság kivédésére 2020-ban megalkotott gazdasági mentőcsomag (Next Generation EU, vagyis NGEU) nagy előrelépés volt. Innen már inkább tovább kellett volna lépni, nem pedig visszafelé.

Most – a nettó befizető országok sugalmazását meghallva – a Bizottság mintha vissza akarná építeni azt az üvegplafont, amit öt évvel ezelőtt már sikerült áttörni.

Egy, a GNI 2 százalékára rúgó EU-költségvetés megengedné, hogy az EU többet költsön kutatásra, védelemre, és a migráció kezelésére is, miközben a kohézióra és a mezőgazdasági politika is megőrizhetné a reálértékét. Egy nagyobb költségvetés mellett elfogadható lenne az is, hogy az MFF-en belülre kerüljön az NGEU utáni kamatfizetés (a bizottsági tervezet alapján a kamatok emelkedése miatt később nagy nyomás alá kerülhetnek az egyes betáblázott tételek). Egy, a jelenleginél nagyobb költségvetés tudna modernebb és hatékonyabb lenni.

Az eddig ismert MFF-modell egyik gyenge pontja a merevség volt, vagyis, hogy nem voltak bekalkulálva a ciklikus gazdasági válságok, és értelemszerűen a rendkívüli sokkok sem. A stabilizációs epizódokra felkészülendő már a Juncker-bizottság is előterjesztett elgondolásokat, bár csak 50-60 milliárd eurós szintet megcélozva, és aztán ezeket 2020-ban ejtették is. Ezúttal a stabilizációs kapacitás új formát ölt, mégpedig Rendkívüli Válságkezelő Mechanizmus (ECRM) létrehozásával.

Az ECRM-et a Bizottság a saját forrásokról szóló döntés keretében terjesztette be. Ezzel nem egy új alapot hoznának létre, hanem megállapodnának arról, hogyan kell eljárni válságok idején, minden egyes alkalommal szükségessé téve a Tanács egyhangú döntését, és megengedve a rendkívüli hitelfelvételt is. Az ECRM létrehozása azt is jelenti, hogy

az EU fiskális expanzióval is tud élni jelentős gazdasági visszaesések esetén.

Ez jelentős előre lépés még akkor is, ha ennek kapacitása messze elmarad az Egyesült Államok képességétől, és a főszerepet ezen a téren továbbra is az Európai Központi Bank fogja játszani a monetáris politikán keresztül.

A rugalmasság igénye – rámutatva az élet sok-sok váratlan fejleményére – az MFF számos pontján felbukkan. Ennek kockázata és mellékhatása azonban az lehet, hogy az EU lemond arról, hogy egy hosszú távú vízió megvalósítása köré rendezze a beruházási programokat és a hozzájuk rendelt közös forrásokat. Csak sajnálni lehet, hogy bár az elmúlt tizenöt évben sok elemzés és elgondolás készült automatikus stabilizátorokról, ezek beterjesztéséhez von der Leyen nem vette a bátorságot, így a rugalmasság igénye a jövőben több ad hoc helyzetértékelést és diszkrecionális bizottsági döntést vonhat maga után.

Fontos újítás az MFF bevételi oldalán, hogy az EU a saját források szerepének növelésére törekszik. Ezzel erősödhet az EU politikai kohéziója, a tagországok közötti szolidaritás is. Viszont, ha már az NGEU akkora siker volt, az EU-nak bátrabban kellene támaszkodnia közös kötvénykibocsátásra (amiért persze nem minden kormány lelkesedik egyöntetűen). Meg lehetett volna ragadni most a lehetőséget arra is, hogy eltöröljék a magas jövedelmű országok visszatérítését (rebate) is, ami a brit tagság toxikus örökségének számít. Ehhez azonban több bátorságra lett volna szükség.

Összességében azt mondhatjuk, hogy az MFF a költségvetési alapfunkciók szempontjából nem ígér előrelépést.

A redisztribúcióban visszalépés várható, a közjavak finanszírozása talán valamelyest javul, a stabilizációs hatások pedig majd a végrehajtás konkrét módjától, jövőbeli bölcs döntésektől függnek majd. Az elmúlt évtizedek tanulságai alapján ennél többet és jobbat is lehetett volna alkotni.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images