Uniós karbonvám: kulcsmegoldás a klímaharcban, vagy egy kereskedelmi háború kezdete?
A HUN-REN Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.
A terv főbb elemei
Mint láthatjuk, eltérő értelmezések születtek, hogy mennyire tekinthető az új klímacsomag radikálisnak, de azt biztosan állíthatjuk, hogy a meglévő EU-s klímapolitikai struktúrát erőteljesen átalakítaná és hatással lenne mindennapi életünkre is. Fontos azonban megemlíteni, hogy a most bemutatott intézkedéssorozat nem a végleges klímacsomag, csupán a tervezete, amit még a tagállamoknak és az Európai Parlamentnek is el kell fogadnia. A módosító javaslatok megvitatása és a politikai tárgyalássorozat az EU-s intézmények között előreláthatólag 1,5-2 évig is eltarthat.
A bemutatott klímacsomag legfontosabb elemei:
- A megújuló energiaforrások részarányát a villamosenergia-termelésben 2030-ig 40 százalékra emelné meg az Európai Unió a jelenlegi 32 százalékos célszintről;
- Az emissziókereskedelmi rendszerben (EU ETS) az elérhető kvóták számát megnyesnék. Ennek eredményeként az ETS által lefedett szektorok (pl.: cement, acél, áramtermelés) kibocsátásának 61%-kal kell csökkennie 2030-ra a 2005-ös szinthez képest. Új elem, hogy az EU ETS alá begyűrnék a tengeri szállítást is. A kvótakereskedelemből befolyt összegeket a tagállamoknak 100%-ban klímavédelmi programokra kellene fordítaniuk;
- A nem EU ETS alá eső szektorokban (pl.: közlekedés, lakossági tüzelés, hulladékgazdálkodás és mezőgazdaság), amit az úgynevezett erőfeszítés-megosztási rendelet (Effort-Sharing Regulation-ESR) szabályoz, megnövelték a kötelező kibocsátáscsökkentési célértéket. Például Magyarországnak az eddigi 7% helyett 18,7%-kal kell ezekben a szektorokban a kibocsátását csökkenteni, de a gazdaságilag fejlettebb tagállamokban (pl.: Németország, Svédország) az új célérték 50%;
- A közlekedési- és a lakossági fűtési szektorra egy második emissziókereskedelmi rendszer kerülne bevezetésre. Az új ETS nagymértékben növelné az üzem- és tüzelőanyagok árát a lakosság számára, így ehhez a ponthoz kapcsolódik egy új, szociális alap (Social Climate Fund) létrehozása 72 milliárd Eurós büdzsével a 2025-2032-es időszakra, ami a szegényebb háztartások és a fenntartható átmenet kárvallottjainak (pl.: szénerőműben dolgozók) kompenzálására fordíthatnak a tagállamok az elkövetkező években. Az egyéb klímavédelmi alapokkal együttesen soha nem látott mértékű források állnak majd a tagállamok rendelkezésére dekarbonizációs projektek (pl.: energiahatékonysági és megújulóenergia beruházások) megvalósítására.
- Emellett a klímacsomag része többek között az energiaadózásról szóló uniós szabályozás reformja (pl.: az eddig adómentes kerozin megsarcolása) és a belsőégésű autók 2035-ös kivezetése is.
Ahogy az alábbi felsorolásból is kitűnik, az EU alapvetően a meglévő klímavédelmi eszköztárat alakítja az ambiciózusabb célszámokhoz.
Van azonban egy, világviszonylatban is egyedülállónak számító javaslat a csomagban: a karbonvámok rendszerének (Carbon Border Adjustment Mechanism- CBAM) bevezetése.
A CBAM a hatálya alá tartozó gazdasági szektorok importtermékeinek karbonlábnyoma alapján kivetett vámot jelentené. A vám mértékét az határozná meg, hogy mennyi károsanyag-kibocsátással jár a termékek előállítása (szén-dioxid tonna), és ennek a károsanyag-kibocsátásnak mi az aktuális ára az európai emissziókereskedelmi piacon (Euró/ szén-dioxid tonna). A kezdeti szakaszban a CBAM a viszonylag homogén termékcsoportokra vonatkozik majd, így a vasra, acélra, alumíniumra, cementre, műtrágyára és villamos energiára. Fontos kitétel, hogy a fizetése alól mentesülhetnek vagy csökkentett vámot fizetnek azon vállalatok, akik a gyártási országban az EU-éhoz hasonló szigorú klímavédelmi szabályozásokkal néznek szembe.
Leegyszerűsítve, a rendszer az alábbi séma szerint működne: 1.) az importőr kiszámítja az EU-ba hozott termék emisszióját (pl.: 2,5 tonna CO2), amit egy független szervezet auditál, és az EU ETS karbonárral (pl: 50 Euró/tonna) terhelt vámot befizeti (2,5x50=125 Euró). Ha az importőr képtelen az emisszió megfelelő kiszámítására, akkor az EU alapértékeken (default values) számolja a kibocsátást az exportáló ország átlagos karbonintenzitása alapján. Ha erről sem rendelkezik megbízható adatokkal az EU, akkor a behozni kívánt termékre vonatkozó legszennyezőbb (10%) EU-s gyártási alapértékein számítanák a vám mértékét.
Milyen tényezők hívták életre a karbonvámok rendszerét?
A CBAM legfontosabb célkitűzése az úgynevezett ’szénszivárgás’ megállítása, ami az európai gyártók olyan harmadik országba való költözését jelenti, ahol a környezet- és klímavédelmi szabályozás híján jóval olcsóbb termelési költségek érhetők el. Ez mind klímavédelmi, mind gazdasági szempontból káros, mert a globális kibocsátás nem csökkenne, míg Európa munkahelyektől és jövőbeli beruházásoktól esne el. A szénszivárgástól való félelem az oka annak, hogy az Európai Unió emissziókereskedelmi rendszerében a nemzetközi versenynek kitett ipari vállalatok nagyrészt ingyenesen jutnak hozzá a kibocsátásukhoz szükséges kvótamennyiséghez. Így viszont hiányzik a valódi ösztönző a kibocsátások csökkentésére, illetve a zöld technológiákba való befektetésekre.
Ezt az agonizáló állapotot szüntetné meg a CBAM
azzal, hogy fizetésre bírná az ipari importőröket, ami elviekben kiküszöbölné az egyenlőtlen versenyfeltételeket az európai és Európán kívüli gyártók között, így lehetőség nyílna az ingyenesen kiosztott kvóták megszüntetésére a karbonpiacon.
A főáramú közgazdasági gondolkodás szerint a karbonvámok elengedhetetlenek ahhoz, hogy Európa klímavédelmi ambícióit ne bénítsák meg a versenyképességi aggodalmak, vagyis az a dilemma, hogy a klímavédelmi intézkedéseink hasznából a világ minden országa részesülne, míg a költségeket (magasabb fogyasztói árak és gyártási költségek, romló versenyképesség) kizárólag az EU gazdasága viselné.
További nem titkolt célja a CBAM-nak, hogy fenntarthatóbb működésre bírja legfőbb kereskedelmi partnereit. Ez a célkitűzés szervesen illeszkedik az EU elképzeléséhez, ahogy globális vezető szerepét biztosítja a klímaváltozás elleni harcban diplomáciai és gazdasági eszközökkel. Ennek első eredményei már látszanak is, úgymint a Szófiai Nyilatkozat (2020), ahol a karbonvámokkal erősen érintett nyugat-balkáni országok vállalták, hogy az EU-éhoz hasonló szén-dioxid árazási politikákat fognak bevezetni a jövőben.
Karbonvámok: technikai kihívások és borítékolható politikai feszültségek
A CBAM-mal kapcsolatban még számos nyitott kérdés áll a döntéshozók előtt. Ennek egy része módszertani (pl.: pontos eljárások kimunkálása a termékek karbonintenzitásának kiszámításához), de az igazán jelentősek inkább politikai természetűek. A karbonvámok koncepcióján évek óta dolgoznak a Bizottságban, sőt a klímapolitikai szakirodalom már a 2000-es években is előszeretettel hivatkozott rá, mint kulcsmegoldásra a nemzetközi klímaegyezményeket megbénító versenyképességi kihívásokra. Ennek ellenére, karbonvámokat még sehol a világon nem vezettek be, így úttörőként az EU nem tudott hova fordulni szakpolitikai inspirációért és jól bevált gyakorlatokért.
Ez a fő oka annak, hogy a Bizottság egy óvatos végrehajtási tervet javasolt: a 2026-tól élesedő rendszert egy 2023-tól 2025-ig tartó átmeneti periódus előzi meg, ahol csupán információt és tapasztalatot gyűjtenek a rendszer működéséről. Ennyi idő áll rendelkezésre, hogy egy robosztus szabályozói keretrendszer alakuljon ki a CBAM körül (pl.: megbízható emissziókalkuláció harmadik országokban) és megnyugtatóan legyenek kezelve a kereskedelmi partnerek aggodalmai.
A karbonvámoknak már az ötlete is komoly politikai viharokat kavart, amelyek a tényleges bevezetéshez közeledve csak egyre intenzívebbé válhatnak.
A leggyakrabban elhangzó kritika a karbonvámmal kapcsolatban, hogy ez csupán egy zöld köntösbe bujtatott protekcionista politika, illetve, hogy aránytalanul sújtja a fejlődő gazdaságokat. A kínaiak, oroszok külön-külön és más fejlődő országokkal együtt is (pl.: BASIC országok) támadták a karbonvámok bevezetését. Ahogy az alábbi ábrán, a különböző termékcsoportok importösszehasonlításában is tisztán látszik, félelmeik nem alaptalanok, a karbonvám őket érintené a legérzékenyebben. Emiatt kulcsfontosságú lesz, hogy az EU-nak sikerüljön a Nemzetközi Kereskedelmi Szervezetet (World Trade Organization - WTO) meggyőzni, hogy a CBAM összeegyeztethető a nemzetközi szabályokkal (non-diszkriminatív) és valódi célja a környezetvédelem és nem csak egy, az európai ipart helyzetbe hozó, importőröket sarcoló új mechanizmus.
Fontos leszögezni, hogy a karbonvámok rendszere nem feltétlen áll összhangban a nemzetközi klímaegyezmények szellemiségével. A Párizsi Egyezmény egyik alapelve a ’közös, de differenciált felelősségvállalás’, ami azt jelenti, hogy a fejlett, iparosodott országok nagyobb mértékben járuljanak hozzá a globális klímacélok megvalósításához, mert elsősorban ők felelősek a probléma létrejöttében és a krízis elmélyülésében, illetve erősebb gazdaságaik révén több erőforrást (pénzügyi, adminisztratív, technológiai) tudnak éghajlatvédelemre áldozni.
A legfőbb probléma, hogy a jelenlegi tervezet nem tesz különbséget a tehetősebb és szegényebb országok importja között, ami gazdasági és klímavédelmi szempontból érthető, hisz mindegy, hogy az üvegházgáz Japánban vagy Indonéziában kerül kibocsátásra, a hatás ugyanaz marad. Viszont ez azt is jelenti, hogy a magasabb karbonintenzitású fejlődő országoknak többet kell majd fizetniük, így nemcsak versenyhátrányba kerülnek a ’nyugati’ vállalatokkal szemben az európai piacon, de
végső soron velük fizettetné meg az EU az éghajlatvédelmi erőfeszítések költségeinek egy nagy részét.
Pontosan ezt a problémát küszöbölte volna ki a vámból befolyt összegek bizonyos százalékának visszaosztása a szegényebb országoknak, amit adaptációra (pl.: árvízvédelem) és dekarbonizációs törekvésekre költhettek volna. Ez kétféle célt szolgált volna. Egyfelől ezáltal is biztosíthatta volna az EU a WTO-t, hogy a CBAM valódi célja a klímavédelem és nem csak egy diszkriminatív, bevételképző védővám. Másrészt a differenciált felelősség kritériumára adhatott volna egy igazságos, a klímavédelmi szempontokat kiemelten kezelő szakpolitikai választ. Az, hogy a Bizottság végül a CBAM-ból befolyt, évenként körülbelül 9 milliárd Eurós bevétel megtartását javasolta az eredetileg szóban forgó visszaosztási mechanizmus helyett, talán a tervezet legnagyobb meglepetése. A bizottsági javaslat szerint a bevételeket az Európai Helyreállítási Eszköz (Next Generation EU) finanszírozására költenék.
A fejlett országok alapvetően tartózkodtak a tervezet nyilvános kritizálásától, de több fronton próbálják saját szájuk íze szerint alakítani azt. Az amerikaiak például először azzal érveltek, hogy a CBAM bemutatását halasszák az ide évi COP26 (éves ENSZ klímavédelmi szupercsúcs) utánra, hátha az újonnan kikiáltott globális klímacélok feleslegessé teszik a CBAM bevezetését. Ismerve azonban a nemzetközi klímaegyezmények lassú és kudarcos történetét, ennek a nagyon valószínűtlen forgatókönyvnek a beteljesülésével az EU sem számolt.
Amikor az amerikaiak látták, hogy az EU elkötelezett a karbonvám ötlete mellett, stratégiát váltottak. Az új érvelés szerint az EU-nak figyelembe kellene venni majd a vám mértékének kalkulációjánál a szén-dioxid árazási mechanizmusokkal egyenértékű, egyéb klímavédelmi intézkedéseket. Tehát a Biden-adminisztráció ’zöld’ infrastrukturális beruházásait (pl.: elektromosautó-töltőállomások építése vagy a villamosenergia hálózat fejlesztése) kellene egy kalap alá venni az európai ipari szereplők által kötelezően fizetett kibocsátással. Ez komoly kérdéseket vetne fel a rendszer igazságosságával kapcsolatban, de még nagyobb probléma, hogy a végtelenségig túlbonyolítana egy adminisztratív szempontból amúgy is komplex szakpolitikát, hisz minden egyes EU-ba exportáló ország klímavédelmi intézkedését kellene „forintosítani”.
Mi a költségvonzata a gépjárművek fajlagos kibocsátási rendeleteinek? Mekkora árcédulát aggassunk egy ország 25%-os megújuló célkitűzéséhez, amikor az erősen függ a földrajzi adottságoktól (pl.: napsütötte órák száma, csapadéktendenciák vízenergia előállításához) és meglévő infrastrukturális fejlettségtől? A szingapúriak azzal érvelnek, hogy bizonyos országoknak mentesülniük kell a fizetés alól, hiszen például ők elhelyezkedésük és méretük miatt, ha akarnák, se tudnának az EU-éhoz hasonló szigorú klímapolitikát folytatni.
Ahogy láthatjuk, minden ország a saját érdekeinek megfelelő narratívát próbálja az európai döntéshozók torkán lenyomni. Azért, hogy elkerülje az EU az ebből származó módszertani bukfenceket, valószínűleg csak a gyártási országokban bevezetett szénadó és emissziókereskedelmi (az ún. explicit módon árazott kibocsátások) árszintet fogja a vámmentesség és csökkenés kiszámításánál figyelembe venni, ami viszont heves ellenállásba fog ütközni a legtöbb partner esetében. Így biztosak lehetünk abban, az EU-ra intenzív megbeszélések várnak a nemzetközi fórumokon és küzdelmes kétoldalú politikai dialógusokra fog kényszerülni az elkövetkező hónapokban.
Mielőtt azt a téves következtetést vonnánk le, hogy a karbonvámnak csak Európán kívüli ellenlábasai vannak, tegyük hozzá, hogy az európai ipari lobbi sincs elragadtatva a CBAM bevezetésétől. Ennek oka, hogy a CBAM WTO non-diszkriminatív előírásainak megfeleléséhez (tehát, hogy az EU-s és Európán kívüli szereplőkre ugyanazok a szabályok vonatkozzanak), az EU ETS-ben meg kell szüntetni az ipari szereplők részére nyújtott ingyenes kvóták gyakorlatát. Az európai GDP kb. 20%-át adó ipari vállalatok fő problémája az, hogy az EU hiába vezeti be a CBAM-ot, amikor az ETS mellett más szigorú környezetvédelmi szabályoknak is meg kell felelniük, amelyek a legtöbb harmadik országban hiányoznak, így az importőrök versenyelőnye költségoldalon nem teljesen tűnne el.
Talán még húsbavágóbb, hogy hiába egyenlítődnének ki az európai piacon a versenyfeltételek, az európai export még drágább lenne a kvótavásárlás miatt, ami a külpiaci eladások elsorvadásához vezethet.
Ezen okok miatt döntött az EU egy kompromisszumos megoldás mellett, ami az ingyenes kvótákat fokozatosan vezetné ki a karbonpiacról 2035-ig, így viszont újabb értékes éveket vesztünk a klímaváltozás elleni harcban.
Az európai politikai térben a kvótaelosztási aspektusban várható a legnagyobb ellenállás és lobbitevékenység. Tagállami szinten, a legtöbb európai országban a CBAM bevezetése pozitív hatású lenne az ipari szektorok számára, de van, ahol negatív következményekkel is járna. Például Magyarország egyre nagyobb mértékben elégíti ki áramfogyasztását a legszennyezőbb módon előállított barnaszén alapú villamos energia importból (Ukrajna és Szerbia), így
nálunk a karbonvám némi áremelkedéssel is járhat. A cement- vagy acélgyártásunk viszont versenyképesebbé válhat.
Bizonyos országok, ahol az EU-éval hasonló ambiciózus szénárazási politikák működnek, mint például Kanada, kényelmesebb helyzetből várhatják a politikai megbeszélések végkimenetelét. Ők feltételezhetően teljesen mentesülni fognak a fizetési kötelezettség alól, sőt más szennyezőbb importőrökkel összehasonlítva komoly versenyelőnyhöz fognak jutni. Ők az európai karbonvámok támogatóivá léphetnek elő a közeljövőben, és hasonló rendszerek bevezetésével próbálkozhatnak. Tekintve viszont, hogy a magasabb karbonárat bevezető országok szinte kivétel nélkül európaiak, ez a csoport jelenleg a politikailag marginális kisebbséget képviseli.
Mi lesz a karbonvámok sorsa?
Összefoglalva, az EU a karbonvámok bevezetésével próbálja klímapolitikáját előre mozdítani egy kedvezőtlen nemzetközi környezetben. Bár a CBAM egy gazdasági eszköz, annak implementálásához nagysúlyú politikai és komoly etikai szempontokat kell figyelembe vennie. Az elkövetkező 1,5-2 év - amíg a tagállamok és az Európai Parlament elfogadják a végleges CBAM architektúrát a módosítási javaslatok és politikai csatározások után - legnagyobb kihívása az lesz, hogy a CBAM központi elemeit és ezáltal az EU-s klímapolitika integritását hogyan lehet úgy megőrizni, hogy ne haragítsuk (túlzottan) magunkra legfőbb kereskedelmi partnereinket. Ismerve az EU vezető szerepét a nemzetközi klímavédelmi szabályozás területén, a végső szakpolitika markáns hatással lesz az elkövetkező években, évtizedekben bevezetett nemzetközi karbonvámokra is, így a globális üvegházgázok kibocsátására is.
Ne legyenek kétségeink, a CBAM továbbra is vonzani fogja a kritikákat minden fronton.
De a kérdés, amit a kritikusoknak kell szegezni, hogy milyen alternatívája létezik a karbonvámoknak egy olyan nemzetközi környezetben, ahol a klímavédelemre még mindig csak költségnövelő, versenyképességromboló intézkedésre gondolunk, így lehetetlenítve el a valóban transzformatív változásokat hozó klímapolitika bevezetését. Az EU-nak talán várnia kellene egy újabb évtizedet arra a klímakatasztrófa küszöbén, hogy más országok is végre előrébb sorolják hosszútávú érdekeinket a rövid távú költségeknél, vagy vessen be minden elérhető eszközt, ami a megoldás felé tesz lépéseket, bármilyen aprók is legyenek azok globális mértékben?
Ideje lenne meghaladni azt a nagyon leegyszerűsítő gondolatot, miszerint a klímavédelmi szabályozás makroökonómiai szempontból rövid távon negatív következményekkel jár.
Az éghajlatváltozás nem pusztán környezetvédelmi probléma, hanem gazdasági és társadalmi életünk minden szegmensét érintő kihívás. Mivel folyamatosan halogatjuk a megelőzés elkezdését, emiatt az éghajlatváltozás társadalmi költségei exponenciálisan nőnek. A szélsőséges időjárási események csökkentik a mezőgazdasági terméshozamokat, növelik az árvízveszélyt, viharkárokat, a biztosítási díjakat és a közegészségügyi kiadásokat is.
Az IMF kalkulációja szerint még az EU-nál is magasabb karbonár társadalmi haszna már most is jóval meghaladja költségeit, mivel a levegőszennyezés (a legtöbb üvegházgáz légszennyező anyag is) csökkenésén keresztül mérséklődik a kórházi kezelések száma, a felsőlégúti-, szív- és tüdőbetegségek miatt kimaradt munkaórák száma, a közlekedési dugóban eltöltött idő és a balesetek száma is. Ebben a számításban pedig még nem is szerepelnek olyan fontos tényezők, mint a talajerózió megállítása vagy az energiaimport függőségünk csökkenése. Mindez azért fontos, mert
az EU-nak nem feltétlen érdeke a CBAM bevezetése és az ezzel járó politikai költségek lenyelése, mivel az erősebb klímavédelmi szabályozás már most is megérné gazdaságilag, főleg, ha kiemelt figyelmet fordítana a negatív versenyképességi és szociális hatások mérséklésére.
Például, az emissziókereskedelemből befolyt egyre növekvő állami összegekből a tagállamok alacsony kibocsátású technológiák kutatás-fejlesztésére költhetnének, míg lakossági szinten nagyszabású energiahatékonysági programokat indíthatnának vagy egyszerűen pénzügyi transzfereken keresztül kompenzálhatnák a növekvő rezsiköltségeket.
A szerző a KRTK Világgazdasági Intézet munkatársa
Címlapkép forrása: Lukas Schulze/Getty Images