Az Európai Unió végrehajtó szerve, az Európai Bizottság múlt héten hivatalosan is javasolta a 27 tagállamnak, hogy kezdjék meg a csatlakozási tárgyalásokat Ukrajnával és Moldovával, valamint adják meg a tagjelölti státusz Grúziának. A döntés a december közepi uniós csúcsra marad, de az már most látszik, hogy a magyar kormány – a várakozásoknak megfelelően – egyelőre nem támogatja az eljárás elindítását.
Ukrajna semmilyen tekintetben nem áll készen arra, hogy az EU-s tagság ambíciójával tárgyalhasson. Ukrajna olyan messze van az uniós tagságtól, mint Makó Jeruzsálemtől
– mondta Orbán Viktor magyar miniszterelnök múlt pénteki rádiós tájékoztatójában, de hasonlóan nyilatkozott Szijjártó Péter külügyminiszter és Gulyás Gergely kancelláriaminiszter is a kérdésben. A magyar kormány érvelésében arra hivatkoznak, hogy Ukrajnában súlyos problémát jelent a korrupció, valamint nem biztosítottak a kisebbségek jogai.
Túl azon, hogy a magyar fél mellett a szlovák miniszterelnök, Robert Fico is hasonlóan kritikus volt – a világ legkorruptabb országának nevezte Ukrajnát néhány hete –, Brüsszelben bíznak abban, hogy hamarosan valóban megindulhatnak majd a csatlakozási tárgyalások Kijevvel. Azonban azt senki nem várja, hogy akár csak az évtized végére tag lehet Ukrajna – tudta meg a Portfolio uniós tisztviselőktől. Brüsszelből a legoptimistább hozzáállás is az, hogy az etalon Horvátország kilencéves belépési periódusa lehet reális, de mások inkább 10-12 évvel számolnak.
Meglepő módon a nekünk nyilatkozók szerint nem is feltétlen a kisebbségi jogok ügy lehet a legnagyobb probléma, vagy az oligarchák túlzott befolyása a törvényalkotásba, hanem maga a még mindig tartó háború, valamint az, hogy
az Európai Unió intézményrendszere, jelenlegi alapszerződései, forráselosztási mechanizmusai alkalmatlanok Ukrajna belépésére.
Forrásaink szerint a szükséges jogállamisági, gazdasági és szabályozói reformok egyébként gyorsan átverhetők lennének az országban, mivel Volodimir Zelenszkij elnök mögött komoly parlamenti és lakossági politikai támogatottság van. Ha tehát az államfő szorgalmaz egy kényelmetlenebb reformot is, kevés ellenállásba ütközhet. Másrészt az ukrán lakosság 92 százaléka támogatja a mielőbbi csatlakozást a friss felmérések szerint, ami kellő legitimációt ad. Jogalkotási szempontból pedig különleges jogokkal bír a kormányzat a háború miatt, így számos adminisztrációs tehertől megszabadulhatnak, ha reformokat kell végrehajtani.
„A hurráoptimizmust le kell törni: még egy ilyen gyorsító pályán is legalább öt évig tarthat mire Ukrajna jogi, igazságszolgáltatási rendszere, környezetvédelmi szabályozása EU-konform lesz, és akkor jönnek még csak a részletszabályozások, gazdasági mutatók felzárkóztatása stb.” – tette hozzá egy uniós külügyi szakértő, aki szintén úgy látja, hogy az egész Európai Unió rendszere nem alkalmas már most sem a 27 ország összefogására. Jól mutatják ezt szerinte Magyarország és Lengyelország visszaélésszerű vétózásai is, vagy a felzárkóztatási források felhasználásának hatékonyságával kapcsolatos viták.
A tagállamok ezzel Ukrajna felé tehetnek egy gesztust, de az amúgy is nagyon hosszú és bonyolult folyamat során sorra előállnak majd a komoly elvárásaikkal.
A közös agrárpolitikától a vétójogon át mindent át kell írni
A két legfontosabb tényező, ami miatt az ukrán csatlakozás egy konfliktusokkal terhelt fajsúlyos vita lenne, hogy:
- a háború miatt Ukrajna gazdaságilag borzalmasan fejletlen területnek számít majd, az unió legszegényebb régióiból az utolsó tíz az országban lesz, vagyis a kohéziós támogatások legnagyobb részét a kijevi költségvetésnek kellene utalni,
- ha Ukrajna csatlakozik, az unió összes mezőgazdasági területének közel negyede az országban lenne, ami pedig a terület alakú agrártámogatásokat szívná fel.
Nemrégiben az ukrán csatlakozás lehetőségeivel kapcsolatban a CEPS két hosszú elemzése is hasonló aggályokat fogalmazott meg. A szervezet egy azonnali csatlakozás hipotetikus forgatókönyvén keresztül mutatja be, hogy a mostani uniós felzárkóztatási szabályokon alapuló támogatási rendszerben az EU költségvetésének ez legalább további 18-19 milliárd euró kiadást jelentene.
Az elemzés a GNI-központú megközelítést alkalmazza, amely az összes tagállam hozzájárulásának 10%-os növekedését feltételezi. A CEPS azonban elismeri, hogy ennél kifinomultabb, dinamikusabb értékelésre van szükség, figyelembe véve, hogy Ukrajna felzárkózhat a jólétben kelet-európai társaihoz képest a csatlakozási folyamat végére, miközben azok is közelíthetik a nyugati országokat fejlettségben.
De a kutatók is azzal számolnak, hogy a mostani szabály, melyben a teljes EU-s költségvetés egyik harmada a Közös Agrárpolitikára (KAP), valamint másik harmada a kohéziós támogatásokra megye el hamarosan megváltozhat.
Bár a CEPS a költségvetési szempontot a nagy rendszerben kezelhetőnek tartja, számos bizonytalanságot látnak. Az ukrajnai háború utóhatásai – a károkat már most 383 milliárd euróra becsülik – kritikus változóvá válnak az uniós költségvetési helyzet alakításában. Az EU-n kívüli adományozók és befektetők szerepe Ukrajna újjáépítéséhez való hozzájárulásában tovább bonyolítja a képletet: kérdés, hogy például az Egyesült Államok milyen projekteket kér magának majd a mostani támogatásokért cserébe.
Az Oroszország által az EU-ban tartott 300 milliárd eurós befagyasztott vagyon egyedülálló lehetőséget kínál a hozzájárulásra, de egyelőre még mindig kérdéses, hogy ezt Brüsszel átutalhatja-e Kijevnek a nemzetközi jog megsértése nélkül.
Az ukrán támogatási eszköz jövője is kérdéses
Az EU és tagállamai által Ukrajnának tett pénzügyi kötelezettségvállalásokat vizsgálva a CEPS kiemeli, hogy 2023 májusáig összesen 70 milliárd eurót utaltak már el, vagy utalnak még el a jövőben. Ebből 38 milliárd euró pénzügyi és költségvetési támogatás, 15 milliárd euró katonai segély volt, valamint 17 milliárd eurót a háború miatt kitelepítettek szükségleteinek kielégítésére fordítottak.
Központi kötelezettségvállalásként kiemelkedik a 2024-2027 közötti időszakra javasolt 50 milliárd eurós ukrajnai támogatási eszköz, amelyet Magyarország és másik öt tagállam, köztük Németország és Hollandia is megvétózott.
A legnagyobb kérdés az, hogy a 17 milliárd euró támogatásból és 33 milliárd euró összegű közös hitelfelvételből fedezett mostani támogatást utólag levonják majd az ukrán költségvetésnek járó kohéziós támogatásokból és KAP-pénzekből, vagy függetlenül kezelik majd a tételeket?
A javasolt eszköz a tervek szerint 2027-ben zárul le, a jelenlegi többéves pénzügyi kerethez igazodva. A CEPS arra számít, hogy a későbbi pénzügyi kötelezettségvállalásokat a következő többéves pénzügyi keretbe (2028-34) integrálják, az eredeti ukrán eszköz kielégítő végrehajtásától és az Ukrajnában uralkodó politikai és gazdasági körülményektől függően. 2023 júliusában Josep Borrell főképviselő/alelnök további 20 milliárd eurós négyéves kötelezettségvállalást javasolt a katonai célú ellátások támogatására.
Tehát egy jelentős, 100 milliárd euró összegű tétel kapcsán kérdés lesz, hogy ezt hogyan állítják párba a jövőbeli EU-források lehívhatóságával.
Ukrajna uniós költségvetésre gyakorolt hatásának főbb szempontjai
A CEPS az alapvető paramétereket és az összehasonlító államokat kulcsfontosságú tényezőknek tekinti Ukrajna uniós költségvetésre gyakorolt potenciális hatásának becslésében. A 2014-es konfliktus előtt Ukrajna volt a legnagyobb területű ország Európában, a Franciaországéhoz hasonló méretű szántóterülettel. A területi változások miatt azonban a Kijev által ellenőrzött szántóterület 32,5 millió hektárról körülbelül 26,5 millió hektárra csökkent,
de ez még mindig az államszövetség mezőgazdasági területeinek negyedét tenné ki.
A népességre vonatkozó becslések a háború és az elvándorlás miatt jelentős bizonytalanságokkal terheltek. Ukrajna lakossága a háború előtt körülbelül 44 millió fő volt, de a területi veszteségek és a kivándorlás miatt ez a becsült lakosságszám 31 millióra csökkent, ami jelentős bizonytalansággal jár.
A költségvetési juttatások szempontjából Lengyelország és Románia megfelelő összehasonlítási alapként szolgál, tekintettel népességük méretére és az EU átlagához viszonyított fejlettségi szintjükre. A CEPS megjegyzi, hogy mind Lengyelország, mind Románia az elmúlt években az uniós átlagot jelentősen meghaladó makrogazdasági növekedési ütemet ért el, ami pozitív felzárkózási modellt kínál Ukrajna számára. A CEPS azonban hangsúlyozza, hogy e becslések értelmezésében óvatosságra van szükség, tekintettel a gazdasági és politikai paraméterek lehetséges változásaira Ukrajnában.
Intézményi reform kell az EU-nak a bővítés előtt
Az EU befogadóképessége körüli vita egyre inkább politikai jellegűvé válik, mivel a tagállamok azon töprengenek, hogyan lehetne hosszadalmas szerződésmódosítások nélkül befogadni az új tagokat. A CEPS két kulcsfontosságú kérdést ismer el:
- Költségvetési reformok: Hogyan alakítaná át az EU a költségvetését, hogy az új tagokat nettó kedvezményezettként vegye fel? A CEPS rámutat arra, hogy ez a kérdés a meglévő tagállamok hajlandóságától függ, hogy nettó befizetőkké váljanak-e. Vagyis Magyarország, Szlovákia vagy éppen Lengyelország mennyit hajlandó átengedni a saját támogatásaiból Ukrajna javára, mennyire hihetnek ezek az országok abban, hogy az egységes belső piacon megtermelhetik a cégeik a befizetéseiknél nagyobb profitot.
- Intézményi reformok: Milyen intézményi reformok elengedhetetlenek a kibővített EU zökkenőmentes működéséhez? A CEPS hangsúlyozza, hogy különbséget kell tenni a jogi szükségletek - például az európai parlamenti képviselők számának kiigazításán – és a politikai szükségletek között, amelyek árnyaltabb megfontolásokat foglalnak magukban.
Arra jutnak, hogy nem pusztán Ukrajna valamikori csatlakozása okozna kihívásokat a jelentős mérete miatt, hanem mert már most is probléma van a konszenzusos döntéshozatalban a meglévő 27 tagállam esetében. Az egyik sarkalatos pont a Magyarország által gyakran alkalmazott vétójog: ha Ukrajna is megkapná ezt, akkor egy újabb tagállam akaszthatná meg a döntéshozatalt.
Ezért egyre többször – mint arról korábban írtunk, legutóbb egy szeptemberben bemutatott francia-német reformterv – javasolják, hogy térjenek át a minősített többségi szavazás módszerre. De Ukrajna csatlakozása megváltoztathatja a kvótanépszavazás dinamikáját. Mivel ebben a rendszerben is az országok legalább 55 százalékának (de legalább 15 tagállamnak) kell egy irányba szavaznia, de a döntés csak akkor érvényes, ha együttesen az uniós lakosság legalább 65 százalékát képviselik.
De a CEPS elemző úgy látják, hogy az uniós intézményeknél is lehetnek problémák az ukrán csatlakozással. Míg egy biztos, egy könyvvizsgáló és egy bíró felvétele nem okozna fennakadást a működésben, az EU ragaszkodik ahhoz az elvhez, hogy minden tagállamra egy biztos jut, és ez több új belépő esetén kihívást jelenthet.
Ahogy ott a nyugati tagállamoktól számítanak kifogásokra, hogy a keleti, kevésbé tehetős tagállamok beáramlása már eddig is hígította a nyugat-európai túlsúlyt, ami a nacionalista érzelmek erősödéséhez vezetett – amit például a brexit is példázott. De Ukrajna 30 milliós lakosságának belépése az EP-ben, valamint a Tanácsban is kiegyenlítettebbé tenné az erőviszonyokat.
Viszont az pozitív fordulat lehet a CEPS szerint, hogy Ukrajna erős kapcsolatai az Egyesült Államokkal és az Egyesült Királysággal megerősíthetik az EU-n belüli „transzatlanti klubot”, ami befolyásolhatja a biztonság- és védelempolitikai döntéseket.
Kihívások és szükségszerűségek
A CEPS kiemeli az euroszkepticizmus és a nacionalizmus megjelenését az EU-bővítés sikertörténete mellett. Az elemzés hangsúlyozza, hogy az említett, ukrán csatlakozás nélkül is egyre égetóbb uniós szakpolitikai reformok – különösen a mezőgazdaság és a kohéziós finanszírozás területén – csak fokozzá ezt a kockázatot. Kijev belépésével kezelni kellene a meglévő és az új tagállamok közötti, a forrásokért folyó potenciális versenyt.
Miközben az EU befogadóképességével kapcsolatos sokrétű kihívásokkal küzd, a CEPS kiemeli nemcsak az intézményi reformok, hanem a közvélemény szerepének fontosságát is a nemzeti populizmusok elleni küzdelemben. Az EU bővítésének útja, különösen Ukrajnával, átfogó és dinamikus megközelítést igényel az európai integráció összetett terepén való eligazodáshoz.
Összefoglalva, a CEPS tanulmánya igazolja azokat a brüsszeli félelmeket, hogy az amúgy is recsegő intézményrendszer maga alkalmatlan Ukrajna gyors csatlakozására, tehát inkább évtizedes távlatokban kell ezzel számolni. Másrészről az eddig megfogalmazott magyar és a szlovák kifogások bagatellnek tűnnek ahhoz képest, amilyen harcot például Franciaországgal kellene megvívni a KAP esetében, vagy arra gondolva, mekkora konfliktus robbanhat ki az összes 2004-ben (vagy azóta csatlakozott tagállammal) a kohéziós források elosztása miatt, ha Ukrajna egy vaskos tortaszeletet követelhet magának.
De az ukrán vita még amiatt is elhamarkodott, mert az ország jelentős területét megszállva tartja az orosz hadsereg, a Ciprus okozta politikai problémák miatt arra pedig minimális az esély, hogy Brüsszel engedne abból az elvárásából, hogy egy ország úgy csatlakozzon, hogy nincs fennálló területi vitája. Ehhez viszont egy olyan béke kell, amit Kijev is elfogad.
Címlapkép: Orbán Viktor magyar miniszterelnök és Volodimir Zelenszkij, Ukrajna elnökének találkozója a 2023 februári uniós csúcson. A fotó forrása: EU
