Hiába jók a brüsszeli tervek, pocsék a végrehajtás, amiért nagy árat fizet Európa

Míg az USA gazdasági és katonai, Kína egy feltörekvő gazdasági, addig az Európai Unió sokáig globális szabályozási nagyhatalomnak számított, amit „brüsszeli hatásnak” neveztek:

ha az EU szigorú normát vezetett be, azt a világ más részei is átvették.

A CEPS kutatása emlékeztet, hogy a GDPR adatvédelmi rendelettel Európa példát mutatott, ám az újabb területeken – mint például a mesterséges intelligencia (AI) vagy a kriptoeszközök piaca – már nem sikerült hasonló nemzetközi standardot teremteni. Az Európai Unió által elfogadott AI Act vagy a MiCAR (pénz- és tőkepiaci kriptoszabályozás) nem vált globális etalonná, főleg az Egyesült Államokban nem. Az USA inkább lazább szabályozással vagy épp deregulációval igyekszik versenyelőnyhöz jutni, miközben az uniós cégeket egyre több előírás terheli.

Magyarán az EU szabályalkotási előnye – a szigorú normák elsőkénti bevezetése – mára hátránnyá kezd válni:

a túl bonyolult uniós előírások egyszerre csökkentik a kontinens globális befolyását és saját vállalatainak versenyképességét.

Az Európai Bizottság felismerte a problémát, és a jelenlegi ciklus kiemelt prioritásává tette a „jobb szabályozás” és az egyszerűsítés ügyét. 2023-ban átfogó egyszerűsítő csomagot (Omnibus) hirdettek meg, a pénzügyi felügyeletek nekiláttak a túlszabályozás felülvizsgálatának, és új lendületet kapott a bürokráciacsökkentésről szóló párbeszéd. A kérdés az, hogy mindez kézzelfogható könnyebbséget hoz-e a vállalkozásoknak és javítja-e az EU globális versenypozícióját. A CEPS–ECRI tanulmánya szerint ez csak akkor lehetséges, ha előbb a szabályalkotás kormányzási hibáit orvosolják.

Jelenleg ugyanis senki sem tudja pontosan, mit is értünk „egyszerűsítés” alatt, és nincs, aki kézben tartaná az elszórtan zajló reformpróbálkozásokat.

Ennél is mélyebb probléma, hogy öt rendszerszintű kormányzási hiányosság torzítja az uniós szabályok alkotását és alkalmazását – így ezek gátolják, hogy a versenyképesség és a belső piac logikája érvényesüljön a gyakorlatban.

Részletes szabályokkal indul minden új törvény

Egy új uniós szabály megalkotása általában nemes céllal indul, de már a törvény születésekor “túlcímkézik” részletszabályokkal. A CEPS-elemzés szerint az utóbbi években egyre több uniós rendelet és irányelv (ún. elsőszintű jogszabály) kötelezi a hatóságokat technikai előírások kidolgozására, ami ágazatokon átívelően megugrasztotta a másod- és harmadszintű szabályok számát.

A jogalkotás utolsó szakaszában, a trialógus tárgyalásokon az Európai Parlament és a tagállami kormányokat képviselő Tanács rendre olyan tűpontosan megfogalmazott felhatalmazásokat illeszt a szövegekbe, amelyek aprólékos végrehajtási szabályok megalkotására utasítják az illetékes uniós ügynökségeket és felügyeleteket.

Ezek a részletszintű mandátumok sokszor politikai alkukat vagy egyes szektorok lobbiigényeit tükrözik, és alig hagynak mozgásteret a végrehajtóknak a racionalizálásra vagy ésszerű prioritások felállítására.

Az eredmény: mire egy uniós jogszabály hatályba lép, már eleve rendkívül összetett és előíró jellegű keretrendszert alkot, még a gyakorlati alkalmazás előtt. Az EU-szabályok burjánzása tehát részben magának a jogalkotási módszernek a következménye.

Széttöredezett nemzeti végrehajtás: újabb bonyolítási kényszer

A történet itt nem ér véget. Hiába az EU-s rendelet célja az egységesítés, a végrehajtás jellemzően nemzeti hatóságoknál zajlik, amelyek gyakran eltérően értelmezik és alkalmazzák a szabályokat. Ez a tagállami széttöredezettség tovább fűti a szabályok bonyolítását. Mivel sok uniós előírást a gyakorlatban országonként egymással is alig kommunikáló hatóságok hajtanak végre vagy felügyelnek, az uniós döntéshozók eleve túlzott részletességgel írják meg a technikai szabályokat, abban bízva, hogy így kisebb lesz az eltérések kockázata.

Különösen a pénzügyi szektorban igaz ez: ahelyett, hogy uniós szinten egységes felügyelet lenne, az EU bonyolult szabályrészletekkel próbálja megkompenzálni a nemzeti intézményrendszer okozta különbségeket. Mégis kudarcot vall ez a megközelítés.

A gyakorlatban ugyanis az egyes országok felügyeletei így is eltérő mércét alkalmaznak – például más szempontok szerint adnak engedélyt a piacra lépő új cégeknek –, a nemzeti adatvédelmi hatóságok pedig még egy olyan egységes rendeletet is különbözőképpen értelmeznek, mint a GDPR. Ennek szemléletes példája a közelmúltban napvilágot látott DeepSeek-ügy, ahol egy mesterséges intelligenciára épülő alkalmazás kapcsán az olasz adatvédelmi hatóság drasztikus lépéseket tett, miközben más országok hatóságai eltérően reagáltak.

Az efféle esetek rávilágítanak, hogy egységes végrehajtási keret hiányában hiába a jó szándékú uniós szabály, a gyakorlatban szétforgácsolódik az alkalmazás. Rosszul irányított az uniós intézményrendszer, emellé jönnek a hasonlóan inkompetens nemzeti hatóságok, végül pedig ott vannak a sok szabályozást kijátszani vagy szabotálni akaró vállalatok is.

Ez pedig paradox módon újabb és újabb túlrészletező szabályozásra sarkallja az EU-t, hiszen Brüsszel még inkább előírná központilag azt, amit helyben nem tudnak egységesen megoldani.

Nemzeti érdekek: a brüsszeli „gold-plating” jelensége

Az uniós szabályok túlbonyolításához a tagállamok is hozzájárulnak a saját különutas érdekeikkel. A CEPS tanulmánya felidézi, hogy korábban, amikor inkább irányelvek születtek (melyeket nemzeti jogba kellett átültetni), gyakori volt a „gold-plating”, azaz amikor egy ország a minimumkövetelményeknél szigorúbb vagy részletesebb szabályokat vezetett be odahaza. Lényegében a kifejezés egy olyan példára utal, amit a barokk templomokból jól ismerünk: ahelyett hogy diszkréten körbearanyoztak egy kis puttót, még ráfestettek valamit és ráhordtak egy újabb réteg aranyfüstöt, hogy még csicsásabb legyen.

Manapság az EU a rendeleteket részesíti előnyben az egységes alkalmazás érdekében – csakhogy a „gold-plating” felköltözött uniós szintre.

A tagállamok kormányai már a brüsszeli tanácsi egyeztetéseken igyekeznek belecsempészni saját speciális igényeiket az uniós jogszabály szövegébe. Minden egyes ország próbál kivételt kiharcolni a maga iparának vagy intézményének, vagy épp ragaszkodik egy bevett hazai gyakorlathoz – ezzel bele is betonozza ezeket az apró kivételeket az uniós joganyagba. A közös szabály így már eleve magában hordozza a nemzeti bonyodalmakat, hiszen a sok belealkudott kivétel és speciális eset tovább növeli a komplexitást.

Vagyis hiába szeretnének Brüsszelben egységes, egyszerű kereteket, a tagállami lobbi miatt a jó tervek torzított formában valósulnak meg:

a végén mindenki megtalálja benne a saját paragrafusát, de az EU-s jogszabály terjedelme és bonyolultsága tovább nő.

Nincs, aki utólag megkérdezze: „biztos, hogy ez jól működik?”

A szabályozási dömping másik oka, hogy hiányzik az intézményesített minőség-ellenőrzés és „karbantartás”. Az Európai Bizottság ugyan szinte minden nagyobb jogszabály előtt készít előzetes hatásvizsgálatot, de ez jellemzően csak az eredeti javaslatra terjed ki. A politikai tárgyalások során bekerülő nagy változtatások hatásait már nem vizsgálja felül senki rendszeresen. Még feltűnőbb a hiány a részletszabályok szintjén: például a pénzügyi felügyeletek (Európai Felügyeleti Hatóságok) ritkán végeznek számszerű elemzést egy-egy új technikai előírás bevezetése előtt, inkább csak szöveges indoklásokat fűznek hozzá.

Nagyobb baj – és erről írtunk már az OECD egy kutatása alapján – utólagos értékelés pedig alig történik, és nincs állandó mechanizmus a gyakorlatban nem működő, túlzott vagy okafogyott szabályok azonosítására és kivezetésére.

Így az évek során a szabályozási halmaz egyre csak duzzad, anélkül, hogy bárki karbantartaná vagy kigyomlálná belőle a szükségtelenné vált elemeket. Ez a kormányzási hiányosság azt eredményezi, hogy az EU egyszerre halmozza az újabb előírásokat és cipeli magával a régi szabályok terheit – ami összességében a versenyképesség rovására megy.

A már említett OECD vizsgálat pedig meg is állapította, hogy az emberek közel kétharmada már alkalmatlannak is tartja a kormányát arra, hogy egy válságot kezeljen. Ebben vaskosan szerepet játszik, hogy az egységes szabályozások tagállami végrehajtása még bonyolultabb, mint a többi EU-országban. Emiatt aztán van egy a „szomszéd fűje mindig zöldebb” elvágyódás is a lakosságban, hogy mondjuk míg a magyar adórendszer agyonbonyolított, addig az észt milyen egyszerű. A két rendszer nagyjából ugyanazoknak az uniós előírásoknak és javaslatoknak akar megfelelni, de teljesen más úton.

Egyoldalú szabályozás versenyképességi szempontok nélkül

Végül strukturális gond, hogy sok uniós szabályozásból hiányzik bármiféle másodlagos cél vagy kontrollszempont, ami kordában tartaná a szabályalkotást. A jogszabályok tipikusan egyetlen fő politikai célt követnek – legyen az a pénzügyi stabilitás, az adóbeszedés vagy épp a fenntarthatóság –, és nem épül be melléjük olyan ellensúlyozó célkitűzés, mint például a versenyképesség vagy a belső piac szempontrendszere.

A CEPS szerint egy ellenállóbb szabályozási rendszerben ezek a másodlagos célok be lennének építve, hogy a túlszabályozás kockázatát mérsékeljék, és ne engedjék túlterjeszkedni az eredeti célt szolgáló intézkedéseket.

Ma viszont e strukturált kiegyensúlyozás hiánya túlburjánzó, egydimenziós szabályokat eredményez, melyek hajlamosak a „küldetéstúl teljesítésre”, miközben gyengítik a belső piac logikáját. Példáként hozza a CEPS, hogy a pénzügyi szektor szabályozásában a kizárólag stabilitási fókusz könnyen vezethet olyan szintű óvatossághoz, ami már a bankok hitelezési képességét és a gazdaság növekedését fojtja vissza – mert kimaradt a képletből a versenyképességi és arányossági szempont, ami figyelmeztetne, hol a határ.

Kormányzás nélkül az egyszerűsítés is kudarc

A CEPS–ECRI kutatás világossá teszi, hogy a fenti öt kormányzási hiba fennmaradása esetén az uniós szabályozás egyszerűsítése csak jó szándékú álom marad. A bürokráciacsökkentő programok önmagukban nem tudnak felülkerekedni azon a rendszerszintű tehetetlenségen, amit a politikai alkuk, a nemzeti szintű töredezettség és a felülvizsgálati mechanizmusok hiánya okoz. Az EU versenyképességének és a belső piac működésének javítása érdekében előbb ezeket a kormányzási reformokat kell meglépni – hívja fel a figyelmet a tanulmány.

A brüsszeli tervek tehát hiába jók papíron, ha a megvalósítás során a régi hibatényezők újból és újból felütik a fejüket.

Az egyszerűsítés kudarcot vall, ha nem társul hozzá jobb irányítás: közös vízió az elérendő célról, kevesebb politikai „potyautas” a jogszabályokban, egységesebb végrehajtás, rendszeres ellenőrzés és a versenyképesség szempontjának tudatos érvényesítése minden új szabály megalkotásakor. E nélkül marad a túlbürokratizált jelen, ahol a jó tervek a gyakorlatban pocsékul teljesítenek – pontosan úgy, ahogy azt a CEPS elemzői előre jelezték.

Címlapkép forrása: EU