Lesújtó kritikával illeti a magyar gazdaságpolitika alapkövét az Állami Számvevőszék

Magyarországra 2020 óta több mint 10 000 milliárd forintnyi nettó közvetlentőke-befektetés (FDI) érkezett, amelynek kétharmada nem friss tőkeérkezésként, hanem újrabefektetett jövedelemként jelent meg a statisztikákban. Ez utóbbi a vállalatok adózott eredményéből származik, amelyet nem fizetnek ki osztalékként, hanem a cégnél hagynak további működtetésre. Ennek következtében a külföldi közvetlentőke-befektetések állománya 2024 második negyedévére elérte a 42 000 milliárd forintot (kb. 107 milliárd eurót).

Az állomány túlnyomó többsége, mintegy 84 százaléka részesedés típusú eszköz volt, azaz nem hitelként vagy kölcsönként, hanem tulajdonosi pozícióként jelent meg a vállalatok könyveiben. Az ágazati bontás alapján a feldolgozóipar szerepe radikálisan megerősödött: tíz év alatt a szektor részesedése az FDI-állományon belül 21,4 százalékról 46,1 százalékra emelkedett. Ennek megértéséhez elég csak a járműipari és akkumulátorgyártási beruházásokra gondolni az elmúlt évekből, amelyet számtalan kritika is illetett, mivel a tőkebeáramlásban kiemelt szerepe volt annak, hogy a kormány egyedi kormánydöntésekkel ösztönözte a beruházásokat, de főként erre a két ágazatra koncentrálva nemcsak az elmúlt öt, hanem tíz évben.

Fontos azonban, hogy a közvetlentőke-befektetések statisztikai értelemben nem mindig jelentenek tényleges, fizikai értelemben is megvalósuló beruházásokat.

Az FDI definíciója tágabb, a cégek nem építenek automatikusan új gyárakat, szereznek be gépeket vagy teremtenek munkahelyeket.

Az Állami Számvevőszék elemzése ezért kizárólag azokra az esetekre koncentrál, ahol a külföldi működőtőke beruházások valóban új tárgyi eszközbeszerzéssel jártak együtt – ideértve a zöld- és barnamezős fejlesztéseket, valamint gépek, berendezések vagy szellemi termékek beszerzését. Az EKD-támogatások valódi hatása is ezeknél a beruházásoknál mérhető érdemben.

Főleg a külföldiek a haszonélvezők

Az egyedi kormánydöntések rendszere a beruházásösztönzés kiemelt eszköze Magyarországon, amelyen keresztül 2020 és 2023 között a kormány összesen több mint 800 milliárd forintot ítélt oda különféle vállalati projektek támogatására. 

A 2021-es év emelkedik ki ebből a sorból: ekkor 223,2 milliárd forintnyi támogatást hagytak jóvá, melynek 90%-a külföldi tulajdonú cégekhez került.

A legnagyobb összegű egyedi támogatás (76,4 milliárd forint) az SK On Hungary iváncsai akkumulátorgyárához kapcsolódott. 

A másik véglet pedig a tavalyi év – ahogy arról a Portfolio-n írtunk – alig több mint 42 milliárd forintot fizetett csak ki a kormány a vállalkozásoknak, ami történelmi mélypont. A már említett SK On-nak korábban folyósított támogatás alig 52 százalékát jelentette ez az összeg, amin összesen tizenkét vállalat osztozott 2024-ben.

Viszont az általánosságban elmondható, hogy a hazai kabinet az egyik legbőkezűbb, ha a cégek ösztönzéséről van szó: GDP-arányosan egyetlen tagállam sem költött annyit támogatásokra az EU-ban, mint Magyarország az Európai Bizottság friss kimutatása szerint – bár azt fontos megjegyezni, hogy ebbe nemcsak az EKD-kifizetéseket számították bele.

Az EKD-támogatások közel felét azok a vállalatok kapták, amelyek stratégiai megállapodást kötöttek a kormánnyal – összesen 96 ilyen szerződés létezik. A legnagyobb kedvezményezettek közé tartozik a Bosch, a Mercedes, a Hankook vagy a Samsung: tehát főként külföldi, multinacionális cégek kapták ezeket az ösztönzőket.

Ahogy arról már említett cikkünkben írtunk: 2023-ra ugyan a hazai vállalatok súlya megnőtt, de az ÁSZ szerint még mindig túl nagy a külföldi nagyvállalatokra szabott támogatáspolitika, és nem világos, hogy ezek a projektek minden esetben indokoltak-e gazdasági és társadalmi szempontból.

Papíron megtérül, a valóságban kérdéses

Az Állami Számvevőszék elemzése alapvetően arra a három szempontra koncentrál, hogy az EKD-k esetében milyen szempontok alapján döntenek a támogatásokról, mennyire megalapozottak ezek, valamint hogy mennyire térültek meg.

Az ÁSZ elsőként az előkészítési folyamatot vizsgálta meg. Megállapították, hogy  támogatási döntések fő mércéje a HIPA Nemzeti Befektetési Ügynökség által számított államháztartási megtérülés. Ez elsősorban három tényezőn alapul:

• a munkahelyekhez kapcsolódó adó- és járulékbevételeken (szja, tb),
• a bérekből származó fogyasztás miatti áfa- és jövedékiadó-bevételen,
• valamint a vállalati szinten megjelenő társasági adón, iparűzési adón és innovációs járulékon.

Az ÁSZ azonban több ponton is megkérdőjelezi a modell megalapozottságát. Egyrészről úgy lájták, hogy a számítások nem veszik figyelembe, hogy a munkaerőpiac gyakorlatilag teljesen lefedett – a támogatás nyomán létrejött munkahelyekre felvett dolgozók tehát nem feltétlenül a munkanélküliek közül kerülnek ki, hanem máshonnan szívják el őket, kiszorítva más vállalkozásokat.

Kifogásolják, hogy nem szerepelnek a számításban az alternatív lehetőségek (mi történne, ha nem támogatnák a projektet – például a beruházás más formában vagy más helyen valósulna meg). Ugyanígy azzal sem foglalkoznak a HIPA mérlegelésekor, hogy 

a támogatásra fordított közpénznek milyen alternatív felhasználási lehetőségei lennének.

A legélesebb kritika pedig talán az, hogy az EKD-eljárásokban az infrastruktúra- és közműfejlesztések (pl. közutak, energiaellátás) költségeit sem vonják be a nettó jelenérték-számításba.

A HIPA által alkalmazott modell így jelentősen túlbecsüli a támogatás államháztartási előnyeit. Az ÁSZ szerint a valós költségvetési hatás sokkal alacsonyabb lehet – különösen akkor, ha figyelembe vesszük az elmaradt közvetett bevételeket más területekről.

Nemzetgazdasági hatások: alig van elemzés

A jelentés komoly hiányosságként nevesíti, hogy a támogatási döntések előkészítése során a nemzetgazdasági hatások (GDP, GNI, hozzáadott érték, külkereskedelmi mérleg) vizsgálata elmarad. Pedig ezek lennének azok a szempontok, amelyek indokolhatják a közpénzek célzott elköltését egyes beruházások érdekében.

A Scorecard értékelési rendszer ugyan tartalmaz exporthányadot és iparági súlyozásokat, de nem számol reálisan a nemzetgazdasági hatásokkal – állapítja meg az ÁSZ. Nincs előzetes hatásvizsgálat a régiós munkaerőpiacra, az árakra, az energiaimport kitettségre vagy az értéklánc-pozíciókra vonatkozóan. A döntések mögött hiányzik a makroszintű közpolitikai racionalitás.

Az egyik legsúlyosabb megállapítás az, hogy a környezeti fenntarthatósági szempontok gyakorlatilag hiányoznak az EKD-támogatási eljárásból. Bár a Scorecard utal „ökológiai lábnyomra” vagy zöld energia felhasználására, káros hatásokra, a jelentés szerint semmilyen kötelező környezetvédelmi követelmény nem szerepel a támogatás elbírálása során.

A környezeti hatások – így például a vízfelhasználás, levegőterhelés, hulladéktermelés vagy zajkibocsátás – csak a támogatási döntés után, az engedélyezési eljárás részeként kerülnek napirendre, amikor a kormány már vállalt kötelezettséget a projekt finanszírozására.

Ez a megállapítás azért is fontos, mert az akkumulátorgyárakkal szemben az elmúlt években látott lakossági és szakmai kifogások legnagyobb része épp hidrológiai aggályok miatt fogalmazódott meg.

Az ÁSZ szerint ugyanígy az energiaellátásra gyakorolt hatásokra sem koncentrálnak az EKD-előkészítési eljárásoknál: egyetlen esetben sem vizsgálják előre, hogy az adott projekt hogyan illeszkedik az országos energiastratégiába, milyen többletterhet ró az elosztóhálózatra, és hogyan befolyásolja az energiaimport-függőséget vagy az energiaárakat.

Beszállítói és értéklánc-hatások: adathiány és üzleti titok

A kormányzati kommunikáció rendszeresen hangsúlyozza a hazai beszállítók megerősítését és a technológiai transzfer fontosságát, amint azt az ÁSZ is megjegyzi, azonban a jelentésben a szervezet megállapítja: sem az EKD-rendelet, sem a Scorecard, sem a döntéselőkészítés nem vizsgálja részletesen a beszállítói hálózatokat.

Bár elvárás, hogy a támogatott cég együttműködjön hazai partnerekkel, ennek szintjét, minőségét, értékláncban elfoglalt helyét nem elemzik.

A HIPA gyakran hivatkozik arra, hogy ezek az információk üzleti titoknak minősülnek – ez azonban átláthatósági szempontból problémás az ÁSZ szerint.

„Tekintettel arra, hogy stratégiai szinten megfogalmazódott a hazai beszállítók értékláncban elfoglalt pozíciójának javítása, indokolt ebből a szempontból is előzetesen értékelni a beruházási projekteket, illetve az értékelés eredményét bemutatni az előterjesztésekben” – teszik hozzá kritikájukban.

Át kell alakítani az állami támogatások kifizetését

A jelentés nem pusztán hiányosságokat tárt fel, hanem részletes és koherens reformjavaslatokat is megfogalmazott az EKD-támogatási rendszer megreformálására. Az egyik legfontosabb változtatási igény a költségvetési hatásvizsgálat módszertanát érinti. Az ÁSZ szerint nem elegendő a jelenlegi, kizárólag a közvetlen adó- és járulékbevételekre épülő számítási modell, hanem szükséges lenne alternatív forgatókönyveket is vizsgálni. Ennek során például azt is mérlegelni kellene, hogy egy beruházás támogatás híján is megvalósult volna-e, vagy ha nem, milyen formában és hatással jött volna létre. 

Az ÁSZ-jelentés egy konkrét eset kapcsán hozza a GKN Automotive Hungary Kft. – korábbi nevén Rubin NewCo – Felsőzsolcán építendő autóipari alkatrészgyára kapcsán az egyik legmarkánsabb példát az EKD-támogatások ellenőrzésének hiányosságaira. Az Európai Bizottság 2024 júniusában hivatalosan elutasította a magyar kormány által tervezett 43,76 millió eurós (kb. 15,9 milliárd forint) támogatást, mivel „megítélése szerint a beruházás támogatás nélkül is megvalósult volna”, vagyis nem bizonyított, hogy az állami támogatás nélkül a beruházás ne jött volna létre. A magyar kormány így nem fizethetett a cégnek.

Az Állami Számvevőszék külön hangsúlyozza, hogy ez a döntés egyértelművé teszi: a hazai döntéselőkészítésben elengedhetetlen lenne az ún. „counterfactual” vizsgálat – azaz annak feltárása, hogy milyen lenne a beruházás alternatív jövő nélkül, azaz támogatás híján. Az elemzés rámutat, hogy a magyar rendszerben ez a módszertani követelmény teljesen hiányzik.

Különösen erőteljes figyelmeztetésként jelenik meg a környezeti és energetikai hatások értékelésének hiánya.

Az ÁSZ szerint nem halasztható tovább a támogatások előzetes környezeti szűrése. A jelenlegi rendszer ugyanis nem támaszt semmiféle kötelező követelményt például a kibocsátások, a vízhasználat, vagy az alternatív energiaforrások alkalmazása terén, és a környezetvédelmi engedélyeztetés csak a támogatási döntést követően történik meg.

A javaslatok szerint már a döntéshozatali fázisban kötelezővé kellene tenni a beruházások környezeti és energetikai illeszkedésének vizsgálatát, különös tekintettel az országos energiastratégiai célokra.

A vállalati szintű hozzáadott érték számítása az adózás előtti eredmény, a személyi jellegű ráfordítások és az értékcsökkenés összegéből adódik. A beruházások ezen mutatóra gyakorolt hatása elsősorban a magasabb bértömegben jelenik meg, miközben a keletkező nyereség jelentős része a külföldi tulajdonosokhoz kerül. Mivel a bértömeg az értékelési szempontok között már jelen van, a hozzáadott értékre gyakorolt hatás bizonyos mértékig – közvetett módon – érvényesül a döntések előkészítése során. 

Ugyanakkor az Állami Számvevőszék felveti, hogy különösen a nagyobb volumenű beruházások esetében indokolt lenne a nemzetgazdasági szintű aggregált mutatók – például a bruttó hazai termék (GDP), a nemzeti jövedelmek (GNI/NNI), valamint a teljes nemzetgazdasági hozzáadott érték – hatáselemzése is. 

Az ÁSZ szerint ennek gyakorlati jelentősége is lenne, mivel mind a Versenyképességi Stratégia, mind a befektetésösztönzési stratégia célkitűzései között szerepel, hogy a külföldi ipari beruházásokat a magasabb hozzáadott értékű tevékenységek irányába tereljék. Ehhez azonban elengedhetetlen lenne az egyes projektek által realizálható tényleges hozzáadott érték mérhető és összehasonlítható vizsgálata.

Szintén a jövőbeli reformjavaslatok közé sorolható a beszállítói rendszerek értékelésének mélyítése.

A jelentés kiemeli, hogy bár a hazai beszállítói kapcsolatok gyakran megjelennek a kormányzati retorikában, azok konkrét minőségi értékelése – például az értékláncban betöltött szerepük vagy a technológiai transzfer szintje – nem történik meg. A Számvevőszék úgy véli, hogy a vállalatoknak igazolniuk kellene az együttműködési szándékot, és transzparens stratégiát kellene bemutatniuk arra vonatkozóan, miként kívánják bekapcsolni a hazai cégeket a termelési folyamataikba.

Végül az ÁSZ a Scorecard-rendszer továbbfejlesztését is szükségesnek tartja. Üdvözlik ugyan, hogy a HIPA által bevezetett rendszer iparági súlyozásokat és komplexebb értékelési szempontokat alkalmaz, de szerintük a jelenlegi pontrendszer nem elég szigorú, lényegében arra a következtésre jutva, hogy szinte minden beruházás átmegy a támogathatósági küszöbön. A pontozási skálák és kategóriák tisztázása, a súlyozás pontosabb szabályozása, valamint új mutatók – például a karbonlábnyom, a közműigény vagy a társadalmi infrastruktúra-terhelés – bevezetése növelhetné az értékelés hitelességét és gazdaságpolitikai megalapozottságát.

Az ÁSZ világossá teszi: nem az állami támogatások elvét, hanem azok kivitelezésének minőségét bírálja.

A jelentés szerint a magyar államnak kizárólag olyan működőtőke-beruházásokat kell támogatnia, amelyek teljes gazdasági, társadalmi, környezeti és költségvetési szaldója egyértelműen pozitív. Ehhez azonban sokkal alaposabb előkészítésre, szigorúbb kritériumokra és átláthatóbb döntéshozatalra van szükség – különösen akkor, amikor milliárdokat költünk el a jövő iparágainak kiépítésére.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images