Az Európai Unió Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszközének (RRF) célja a Covid-19 világjárvány okozta gazdasági károk enyhítése és a gazdasági szerkezetváltás előmozdítása. Az RRF források felhasználásával azonban EU-szerte problémák vannak, a legtöbb tagállam megcsúszott a programok végrehajtásával. Főként az orosz–ukrán háború okozott fennakadásokat, amely sok projekt újragondolására sarkallta az egyes országokat a kirobbanó energiaválság miatt – kezdi elemzését az Európai Unió Számvevőszéke.
Kezdetben az előfinanszírozás megkönnyítette a források folyósítását, mivel nem volt feltétele a mérföldkövek és célértékek kifizetéskori teljesítése. Az RRF-rendelet értelmében azok a tagállamok, amelyek tanácsi végrehajtási határozatait 2021. december 31. előtt elfogadták, a teljes pénzügyi hozzájárulásuk legfeljebb 13%-ának megfelelő előfinanszírozásra váltak jogosulttá, így 2023 végéig összesen 213 milliárd eurót folyósítottak a tagállamoknak, ebből 56,5 milliárd eurót előfinanszírozás formájában.
Az előfinanszírozás 45%-át, azaz 25,6 milliárd eurót számoltak el a későbbi kifizetésekből.
Voltak azonban országok, amelyek helyreállítási programját nem fogadta el az Európai Bizottság. Ennek két szélsőséges példája Magyarország és Lengyelország, amelyek nem férhettek hozzá a pénzekhez, mivel különbözi jogállamisági tárgyú eljárások miatt nem kötötték meg velük a szükséges megállapodást.
Bár az RRF forrásainak felhasználása folyamatban van, általánosan jellemzők a késedelmek. A tagállamok által benyújtott kifizetési kérelmek ütemtervei irányadóak, de meghatározzák a végrehajtási menetrendet. 2023 végéig hét tagállam még nem részesült finanszírozásban a mérföldkövek és célértékek kielégítő teljesítése nyomán.
- Közülük két tagállam (Magyarország és Hollandia) nem írt alá operatív megállapodásokat, ezért nem nyújthattak be kifizetési kérelmeket, és nem részesülhettek az RRF-ből származó finanszírozásra.
- Svédország ugyan aláírta szükséges megállapodásokat, de nem nyújtott be kifizetési kérelmet.
- További négy tagállam (Belgium, Finnország, Írország és Lengyelország) nyújtott be kifizetési kérelmeket, de ezek értékelése még folyamatban volt 2023 végén.
Az összes tagállamból 2023 végéig benyújtandó 104 kifizetési kérelem közül 73-at (azaz 70%-ot) küldtek el időben, de az eredetileg tervezett 273 milliárd euró helyett csak 228 milliárd euró értékben érkeztek az Európai Bizottsághoz kifizetési kérelmek. Ebből 182 milliárd eurót fizettek ki a mérföldkövek és célértékek kielégítő teljesítésére.
Az uniós számvevőszék szerint a késedelmek számos tényezőre vezethetők vissza, beleértve a külső körülmények változását, a közbeszerzési és állami támogatási szabályok alulbecslését, a végrehajtási szabályok bizonytalanságát és a közigazgatási kapacitás hiányosságait. A tagállamok féléves jelentései szerint a tervezett mérföldkövek és célértékek 18%-át nem sikerült teljesíteni 2023 áprilisában, ez az arány októberre 24%-ra emelkedett. A jövőbeli mérföldkövek és célértékek késedelme változatlanul 16% maradt.
Az egyetlen pénz nélküli tagállam: Magyarország
Magyarország különösen érintett az RRF források felhasználásának problémáiban, mivel még mindig nem állapodott meg az Európai Bizottsággal a jogállamisági eljárás lezárásáról, amely lefedi az RRF-hez szükséges fejlesztéseket. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy nem teljesítette a 17 jogállamisági tárgyú szupermérföldkövet, így nem nyújthatott be kifizetési kérelmeket, és nem részesülhetett az RRF-ből származó finanszírozásban sem.
Ez komoly kihívást jelent a magyar gazdaság számára, hiszen az RRF források hiányában nehezebb a gazdasági helyreállítás és a rezilienciaépítés, és miután a forrásokat 2026 nyaráig fel kell használni, egyre nehezebb lesz a projekteket határidőre végrehajtani, ahogy kitolódik a szupermérföldkövek teljesítése.
Magyarországnak 5,9 milliárd eurónyi RRF-támogatás, valamint a RePowerEU-fejezet további 4,6 milliárd euró járna, ami mind elveszhet. A Portfolio-nak több versenypiaci forrás, aki haszonélvezője lenne a helyreállítási programnak, jelezte már, hogy nem is számolnak ezekkel a támogatásokkal, valamint
a kormányban is egyre többen számítanak rá, hogy a magyar helyreállítási tervből végül nem lesz semmi.
EU-szerte probléma a számvevőszék szerint, hogy a késedelmek következtében a kifizetett pénzeszközök még nem minden esetben jutottak el a végső kedvezményezettekhez. 2023 októberében felvettük a kapcsolatot azzal a 22 tagállammal, amelyek az RRF forrásaiból részesültek. A kapott információk alapján a 15 válaszadó tagállam esetében a kifizetett pénzeszközök mintegy fele érte el a végső kedvezményezetteket.
Az uniós szervezet kitér arra, hogy az Európai Bizottság iránymutatásai hangsúlyozzák, hogy a mérföldkövek és célértékeknek a tagállamok ellenőrzése alatt kell maradniuk, és nem függhetnek külső tényezőktől, mint például a makrogazdasági kilátások vagy a munkaerőpiaci helyzet alakulása. Az RRF 2021. év eleji elindítása óta a geopolitikai helyzet jelentősen változott, különösen az Ukrajna elleni, 2022 februárja óta tartó háború következtében, amely magas inflációt és rekord energiaárakat okozott az Európai Unióban. Ezeket a fejleményeket nem lehetett előre látni a helyreállítási és rezilienciaépítési tervek benyújtásakor, de már most is kockázatot jelentenek, és negatívan befolyásolhatják bizonyos mérföldkövek és célértékek teljesítését, valamint az intézkedések végrehajtását.
Szigorú, de nem igazán új szabályozás
A nemzeti hatóságok gyakran említik a közbeszerzési és állami támogatási szabályok betartását, mint a vártnál hosszabb projektvégrehajtás okait. Ezek a tényezők nem újak vagy RRF-specifikusak, ami arra utal, hogy a késedelmeket nem maga a szabályozás okozza, hanem az alkalmazásukhoz szükséges idő alulbecslése a helyreállítási és rezilienciaépítési tervek intézkedéseinek kiválasztásakor. Jól mutatja, hogy nem ezek jelentik a kihívást, hogy a kohéziós források kifizetése folyamatos, sőt, gyorsabb is, mint az előző ciklusban.
A számvevőszék azt is megjegyzi, hogy a DNSH-elv (Do No Significant Harm) alkalmazása újdonság volt. Az elv lényege, hogy az RRF által támogatott projekteknek és intézkedéseknek nem szabad jelentős károkat okozniuk az Unió környezetvédelmi céljainak elérésében. Bár a Bizottság technikai iránymutatást és kiegészítő információkat nyújtott informális megbeszélések során, a nemzeti hatóságok kihívásként értékelték a DNSH-elvnek való megfelelést.
Brüsszel ezért felfüggesztette egyes kifizetési kérelmek értékelését, hogy további információkat kérjen az érintett tagállamoktól a mérföldkövek és célértékek teljesítéséről, ami megint csak késéseket eredményezett. Néhány esetben a Bizottság és a tagállamok eltérően értelmezték, hogy mi minősül „kielégítő teljesítésnek”. Az ilyen nézetkülönbségek feloldása további időigényes megbeszélésekkel járt,.
Az Európai Bizottság hangsúlyozza, hogy alapvető fontosságú a tagállamok közigazgatási kapacitásának javítása annak érdekében, hogy maximálisan kiaknázhassák az RRF és más uniós alapok gazdasági és társadalmi előnyeit, valamint elősegítsék a forrásfelhasználás növelését. Ennek érdekében megvizsgálta az Európai Számvevőszék, hogy a nemzeti közigazgatások által a jelenlegi pénzügyi időszakban felhasználható összegek jelenthetnek-e kockázatot a forrásfelhasználás szempontjából. Megállapítható, hogy egyes tagállamokban az RRF végrehajtása a felhasználható összegek jelentős növekedését eredményezte:
14 ország a 2021–2027-es időszakban legalább kétszer annyi finanszírozásban részesült, mint 2014 és 2020 között.
A számvevőszék szerint az RRF-források felhasználásának késedelmei és azok okai komplex problémákat vetnek fel, amelyek megoldásához a tagállamoknak és az Európai Bizottságnak szoros együttműködésre van szüksége. A szervezet szerint a késedelmek csökkentése érdekében hatékonyabb közbeszerzési és állami támogatási szabályozásra, a végrehajtási szabályok bizonytalanságának mérséklésére, valamint a közigazgatási kapacitások növelésére van szükség. Az RRF-források hatékony felhasználása kulcsfontosságú a gazdaság helyreállítása és a rezilienciaépítés szempontjából.
Azért is fontos a kérdés, mert a kohéziós támogatások reformjának mintájának veszik az RRF-et: a helyreállítási program ugyanis eredményorientáltabb, fontosabb elemük a gazdasági fenntarthatóság, a stratégiai függetlenség és az ellenállóképesség kialakítása. Valamint az is újszerű, sokak szerint követendő szempont, hogy szemben az operatív programokkal, a megvalósítás sarokpillére a programnak, a kifizetések csak a mérföldkövek teljesítése után lehetséges. Egyelőre viszont a késések inkább elriasztják az EU-s intézményrendszert és a tagországokat, hogy ezt vegyék alapul az új fejlesztési programoknál.
Címlapkép forrása: EU
