A HUN-REN Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.
A megállapodás és az időzítés
A szaúdi-iráni megállapodást 2023. március 10-én jelentették be Pekingben, ahol Muszáid bin Mohammad al-Aibán szaúdi nemzetbiztonsági főtanácsadó és Ali Samkháni, az iráni Legfelsőbb Nemzetbiztonsági Tanács titkára kínai közvetítés mellett titkos tárgyalásokat folytattak. Bár ez egy szaúdi-iráni tárgyalássorozat újabb fordulója volt – az előzőeket Bagdadban illetve Ománban tartották –, mégis váratlanul ért mindenkit, hiszen több hónapos várakozás után, titokban került rá sor.
A váratlanságot fokozta, hogy a bejelentés mindössze egy-két nappal azután történt, hogy Szaúd-Arábia megfogalmazta „követeléseit” az Egyesült Államok felé, hogy mit vár el cserében a szaúdi-izraeli kapcsolatok formális normalizálásért.
A megállapodás értelmében Szaúd-Arábia és Irán két hónapon belül újra megnyitják követségeiket, melyeket 2016-ban, a Nimr Bákir al-Nimr szaúdi síita sejk kivégzését követő teheráni szaúdi követséget ért támadás után zártak be, és a két ország között hamarosan kétoldalú tárgyalásokra kerül sor a közöttük viták rendezésére. Emellett Irán vállalja, hogy felhagy a Szaúd-Arábia elleni támadásokkal, pontosabban azon csoportok támogatásával, melyek Szaúd-Arábiát vagy szaúdi érdekeket támadnak.
A szaúdi-iráni „hidegháború”
Az elmúlt egy-két évtizedet a Közel-Keleten Szaúd-Arábia és Irán versengése jellemezte, melyet gyakran egyenesen „hidegháborúnak” neveztek. Bár ez több elemében is különbözött a klasszikus hidegháborútól, amennyiben nem volt területi vonatkozása, illetve a vallási másság (szunnita-síita) fontos szerepet játszott mind az ellenfél kijelölésében, mind a tábor képzésében, és a közvetett összecsapások, ún. proxy-háborús helyzetek bonyolult rendszere alakult ki. A közvetlen összecsapásokat a két ország – sikeresen – elkerülte, de eltérő érdekeik és az ezek mentén támogatott helyi politikai szereplők és fegyveres csoportok küzdelmei a térség több országában is állandósulni látszottak. Bár elemzők arra figyelmeztetnek, hogy hiba lenne ezeket a konfliktusokat proxy-háborúkra egyszerűsíteni, hiszen ezek a helyi szereplők egymás közötti kapcsolatrendszerének dinamikáján alapszanak, a szaúdi-iráni viszony egyfajta adottságaként kezelik, hogy – elsősorban - Szíriában és Jemenben, talán a két legkiélezettebb proxy-helyszínen mindkét ország komoly tevékenységet fejtett ki.
Mára azonban a helyzet mind Szíriában, mind Jemenben egyfajta nyugvópontra jutott: Szíriában Bassár al-Aszad és kormánya helyreállította hatalmát az ország nagy része felett, és megindult Szíria diplomáciai re-integrációja az arab országok közösségébe. Jemenben pedig közel egy éve az ENSZ által közvetített tűzszünet van hatályban. A proxy-háborús helyzetek enyhülése a szaúdi-iráni megállapodás környezetének egyik legfontosabb regionális eleme.
A „hidegháborús” enyhülés mind Szaúd-Arábia, mind Irán közvetlen érdeke.
Szaúd-Arábia a 2016-ban meghirdetett Agenda 2030 című ambiciózus reform és gazdaságátalakítási csomag félidejénél jár. A kitűzött célok eléréséhez elengedhetetlen lenne a jemeni háború befejezése és egy kiszámítható, biztonságos környezet. Miközben Kína egyfajta alternatívaként jelenik meg az Egyesült Államok mellett, a szaúdi vezetés tisztában van azzal, hogy Kína nem fogja az Egyesült Államok „biztonságot nyújtó” szerepét átvállalni.
Irán szempontjából a megállapodás hátterében két döntő elem tűnik fel, az elmúlt évben az iráni stratégiai gondolkodásban fordulat állt be: a korábbiakkal ellentétben Teheránban mára Szaúd-Arábiát is biztonsági fenyegetésként értékelik. Így a szaúdi-iráni megállapodás azt jelentheti, hogy a Perzsa-öbölben kialakítandó biztonsági mechanizmus kérdése/javaslata ismét napirendre kerülhet. A másik elem, hogy a 2015-ben a nemzetközi közösség vezető államaival kötött, majd 2018-ban Donald Trump amerikai elnök által amerikai részről felmondott atomalku helyreállításának kudarca véglegesülni látszik. A meglehetősen összetett és sok-tényezős szankciós rezsim többé-kevésbé a helyén van, továbbá a 2022 szeptemberében kitört iráni tüntetéshullám az elszigetelődés újabb szakaszát jelentette, amiből a kínai (és az orosz) kapcsolat egyfajta kiutat biztosít. Mindezek záloga azonban a Perzsa-öböl biztonsága, az energiahordozók zavartalan forgalma.
Ázsia az ázsiaiaké
A Közel-Keletre, bár földrajzilag nagyobb része Ázsiában található, általában nem a politikai értelemben Ázsiának nevezett kontinens részeként szoktunk gondolni. Maga az elnevezés az európai megközelítést tükrözi, miközben az utóbbi években egyre gyakrabban jelenik meg a térség Nyugat-Ázsiaként való azonosítása, elsősorban kínai és indiai, de más ázsiai megfogalmazásokban is.
Maga a Perzsa-öböl – az elmúlt évtizedekben – egyfajta amerikai érdekszféra volt: az arab országok az Egyesült Államok biztonsági védőernyője alatt, míg Irán – az 1979-es iszlám forradalmat követően „a Gonosz tengelyének” részeként. A térség jelentőségét kőolaj- és földgázkészletei adják: a térségben található a világ ismert kőolajkészleteinek mintegy 60%-a, a gázkészletek 35%-a. Ezek biztonságos és zavartalan kijutása a világtengerekre az egész világ érdeke, azonban az ázsiai gazdasági fejlődés – a kis tigrisek, Kína és India - szempontjából fokozódó figyelmet kap.
Az orosz-ukrán háború folyamatában egyre többször merült fel egy Oroszország-Kína-Irán tengely lehetősége is.
Miközben a három ország az utóbbi évben sok szempontból valóban közelebb került egymáshoz, a közel-keleti kapcsolatrendszerben az iráni kapcsolat sem Oroszország, sem Kína számára nem kizárólagos. Sőt, mindkét hatalom kifejezetten jó kapcsolatokat ápol a térség minden szereplőjével, akkor is, ha azok éppen konfliktusban állnának egymással. Ráadásul, az Egyesült Államok évek óta relatív visszavonulásával egyfajta alternatívaként jelennek meg a térség országai számára.
Kína új szerepben?
Kína érdeklődését a Közel-Kelet, és különösen a Perzsa-öböl biztonsága iránt egyértelműen olyan gazdasági megfontolások irányítják, mint a kínai gazdaság kielégíthetetlen energia-hordozó-éhsége: Kína energiahordozó-importjának mintegy a fele a Perzsa-öbölből érkezik; valamint jelentős Kína részvétele és befektetései – az Egy Övezet, Egy Út kezdeményezés mentén (is) – a térség infrastrukturális beruházásaiban. Politikai és biztonságpolitikai motivációjában fontos szerepet játszik az Egyesült Államok „lekötöttsége” a térségben,
illetve immár az a szaúdi-iráni megállapodással bizonyítottnak tűnő tény, hogy Kína alternatívát tud ajánlani a térségnek.
Az ún. „fejlesztési diplomácia” olyan megközelítés, mely tükrözi Kínának az eleddig nagymértékben gazdasági kapcsolatokra épülő, máig főleg bilaterális keretekben realizált közel-keleti politikáját. Ebben a bilaterális kapcsolatokból felépülő rendszerben 2016 óta Kína mind Szaúd-Arábiával, mind Iránnal a legmagasabb szintű kapcsolatot építette ki, az ún. átfogó stratégiai partnerség (comprehensive strategic partnership) formájában.
Bár korábban kevés figyelmet kapott, Kínának voltak már kezdeményezései a térség konfliktusaiban semleges közvetítőként fellépésre. 2013-ban Hszi Csin-ping egy négypontos tervet terjesztett elő a palesztin-izraeli konfliktus megoldására, amit négy évvel később – immár az Egy Övezet, Egy Út kezdeményezésre hivatkozással - megismételt. 2021-ben egy ennél tágabban értelmezett ötpontos tervet jelentettek be, mely a javaslatot kiterjesztette a térség más konfliktusaira: Szíriára, Líbiára, Jemenre és a Perzsa-öbölre is. A pontok mellett – kölcsönös tisztelet, egyenlőség és igazságosság, non-proliferáció, kollektív biztonság és fejlesztési együttműködés – szerepelt Kína ajánlata is, hogy vendégül látna egy „multilaterális párbeszédet folytató konferenciát”, amelynek feladata egy bizalomépítő mechanizmus kidolgozása lenne, amely azután biztosíthatná „az olajlétesítmények és a hajózási útvonalak biztonságát”.
A kínai megközelítés egyrészt megfelel a Csou En-laj miniszterelnökhöz kötött „békés egymás mellett élés öt alapelvének”, másrészt tükrözi az 1990-es évek Teng Hsziao-ping által végrehajtott nyitás-politikájának következményeit, a gazdasági fejlődéshez szükséges energiahordozók beszerzési forrásának biztosításának elsődlegességét. Ugyanakkor Kína hitelesen látszik képviselni a semleges jószándékú közvetítő szerepét akkor, amikor az Egyesült Államok az utóbbi években ettől nagyon messze került. Emellett Kína nem kívánja a térséget demokratizálni, és nem lép fel az emberi jogokra hivatkozással.
Egyelőre azonban nem látszik, hogy a szaúdi-iráni megállapodást elősegítő kínai szerepvállalás mennyire válik rendszeressé, vagy éppen általánossá. Jjelenleg az egyik nagy kérdés éppen az, hogy vajon az orosz-ukrán háborúban is várható-e Kína ilyen szerepvállalása?
Az Egyesült Államok hanyatló befolyása?
Miközben az Egyesült Államok óvatos támogatását fejezte ki a szaúdi-iráni megállapodás mellett, mondván, hogy minden lépés jó, amely segíti a Perzsa-öböl biztonságát, az amerikai külpolitika és térségbeli jelenlét szempontjából számos kihívás fogalmazódik meg – részben a kínai szereppel, részben a szaúdi-iráni közeledéssel kapcsolatban.
A 2001-es afganisztáni és a 2003-as iraki háborúk, és az azokat követő demokrácia- és nemzetépítési törekvések nemcsak, hogy nem hozták meg a várt eredményt, de – így vagy úgy – sikertelenül, kudarccal zárultak. Miközben az amerikai figyelem fokozatosan Kelet-Ázsia és Kína felé irányult (Obama - „pivot to Asia”, Trump- és Biden-kormányzatok - Kína mint a legfőbb fenyegetés), több amerikai törekvés is megfogalmazódott a Közel-Keleten egyfajta stabilitás és rend megteremtésére. Ennek középpontjában egy Irán elleni arab-izraeli koalíció létrehozása állt. A Donald Trump által bejelentett „évszázad üzlete” egyfajta tranzakcionális, üzleti alapon kívánta volna az arab-izraeli viszonyt rendezni, míg az Arab NATO kifejezetten egy Iránnal szembeni katonai szövetséget vízionált. Az Ábrahám megállapodások (2020) Izrael és az Egyesült Arab Emírségek (UAE), Bahrein, Marokkó és Szudán között szintén egyfajta tranzakcionális alapra épültek, amennyiben az Egyesült Államok az izraeli kapcsolat hivatalos szintre emelését „honorálta” az arab országoknak. Az UAE hozzájuthatott az F-35-ös vadászgépekhez, az Egyesült Államok elismerte Marokkó szuverenitását a Nyugat-Szahara fölött, míg Szudánnak egy három milliárd dolláros segélyt ígértek. Bahreinről az volt az általános feltételezés, hogy „Szaúd-Arábia helyett” kötött megállapodást.
A Trump-kormányzat sikereként elkönyvelt Ábrahám megállapodásokat a Biden-kormányzat folytatni kívánta, azonban – bár egyre több szó esett arról, hogy Szaúd-Arábia lenne a következő és hogy ennek elsöprő hatása lenne – további Ábrahám megállapodás megkötésére azóta sem került sor, sőt, egyes arab országok kifejezetten elutasítják annak lehetőségét. Bár az utóbbi időben az Egyesült Államok egyre komolyabban szorgalmazta, hogy Szaúd-Arábia is normalizálja kapcsolatait Izraellel, sőt, a szaúdiak állítólag meg is fogalmazták ennek az „árát”, a szaúdi-iráni megállapodás úgy tűnik, ezeket a terveket egy csapásra megtorpedózta. (A szaúdik egy szaúdi-amerikai formalizált szövetséget, egy a NATO-szövetségesekével azonos fegyverbeszerzési lehetőséget és egy kis szaúdi békés célú nukleáris program támogatását kérték. Több elemző is megjegyezte, hogy a palesztin kérdés nem szerepelt a feltételek között.)
Az Egyesült Államok térségbeli szerepvállalásával kapcsolatban az elmúlt évtizedekben számtalan probléma merült fel, mind szövetségesi megbízhatósága, mind pártatlansága kapcsán.
A térség országai szempontjából a tény, hogy a 2011-es „arab tavaszban” az Egyesült Államok nem állt ki legfontosabb szövetségesei (elsősorban Hoszni Mubárak egyiptomi elnök) mellett, valamint hogy 2019-ben, amikor egy szaúdi olajmezőt és olajfinomítót találat ért, nem sietett szövetségese védelmére, mindezek a stratégiai gondolkodás és útkeresés új irányait jelentették. Az immár állandósult egyoldalú támogatás Izraelnek, különösen, ha éppen Jeruzsálemben kerül sor atrocitásokra, akkor is komoly reakciót vált ki – gyakran a térségen túl is -, ha a legtöbb arab állam már régen „szabadulni” szeretne a kérdéstől. Az emberi jogok (pl. Khasogdzsi gyilkosság kérdésében) és a térség demokratizálásának programja pedig további szempontok, melyek Oroszországot és Kínát alternatívaként ajánlják. Az amerikai pártatlanság hiánya a térség számára addig még csak-csak elfogadható volt, amíg az Egyesült Államok egyedüli hegemónként volt jelen. Kína mostani pártatlan és elfogulatlan szereplőként való megjelenése azonban az amerikai – a visszábblépést hangoztató – politikát új típusú kihívás elé állítja.
Az Egyesült Államokban megrendült bizalom legláthatóbb jele volt, amikor az orosz-ukrán háború okozta energiaválság közepette Joe Biden amerikai elnök elment Rijádba a szaúdiak segítségét kérni az olajárak letörésében és az olajkitermelés növelésében. A visszautasítás mellett Szaúd-Arábia az OPEC-ben Oroszországgal együtt lépett fel és döntött az olajkitermelés csökkentéséről. Paradox módon az arab országok a Perzsa-öbölben ennek ellenére is változatlanul az Egyesült Államoktól várnák biztonságuk egyfajta támogatását.
És Izrael?
Izrael számára a szaúdi-iráni megállapodás tagadhatatlanul komoly csapás – nem véletlen, hogy Izrael volt az egyetlen ország, mely nem támogatta azt.
Míg az Ábrahám megállapodások hatalmas áttörést jelentettek számára, még akkor is, ha tartalommal megtöltésük lassú, akadozó és az egyes országokkal különböző mértékben zajlik is, szimbolikus jelentőségüket nem lehet túlértékelni. Ugyanakkor minden amerikai erőfeszítés és támogatás ellenére sem született újabb Ábrahám megállapodás, sőt, az utóbbi időben lebegtetett izraeli-szaúdi megállapodás most – egy időre legalábbis – jegelve lett.
Ismert, hogy 2002-ben éppen Szaúd-Arábia terjesztette elő a minden arab állam által támogatott ún. arab béketervet, melynek értelmében minden arab állam elismerné Izraelt, amennyiben az visszavonulna az 1967-es tűzszüneti vonalak mögé. Ehhez képest 2020 nyarán Benjamin Netanjahu a nemzetközi jog által megszállt területként nyilvántartott Ciszjordánia annektálását helyezte kilátásba. Ugyan az Ábrahám megállapodások kedvéért a tervet átmenetileg felfüggesztették, a 2023-as davosi csúcson a szaúdi külügyminiszter újra megerősítette, hogy a 2002-es arab/szaúdi békejavaslat változatlanul „az asztalon van”. Figyelembe véve, hogy a szaúdi uralkodó, Szalmán bin Abdulazíz Ál-Szaúd többször is kijelentette, hogy támogatja a palesztinokat és a kétállamos megoldást Izrael és a palesztinok között, minden olyan jelzés ellenére, mely szerint az országot vezető trónörökös, Mohamed bin Szalmán szeretne megállapodni Izraellel, a király életében erre kevés esély van.
Miközben a palesztin kérdés megoldatlansága egyfajta összarab kudarc, és mint ilyen, évek óta nyilvánvaló, hogy az arab országok politikai vezetőinek nagy része rég „le akarja tudni”, a közvélemény és Jeruzsálem kérdése még tágabb kontextusba ágyazza azt. Az 1993-ban világszerte üdvözölt oslói megállapodás úgy tűnt, megoldást nyújt, azonban annak ellenére, hogy a kétállamos megoldás (Izrael és Palesztina egymás mellett) felkerült a nemzetközi napirendre, a palesztin állam máig nem született meg. Sőt, Avigdor Lieberman izraeli miniszterelnök-helyettes budapesti látogatásán (2010) azt mondta, hogy „ezzel az alacsony intenzitású konfliktussal együtt tudunk élni”. Az izraeli kül- és biztonságpolitikát így olyan külső fenyegetések vezérlik, mint a Szaddám Huszein-vezette Irak (az 1990-es években), illetve az Iráni Iszlám Köztársaság felől (az ezredforduló óta) észlelt fenyegetések.
Mindeközben a volt Palesztina mandátumterületen, azaz Izrael Állam nemzetközi jogilag elismert területén, illetve a megszállt területeken (Ciszjordánia, Kelet-Jeruzsálem, a Gázai-övezet és a Golán-fennsík) a zsidó és palesztin/arab lakosság száma kiegyenlítődött, az izraeli társadalom erősen jobbra tolódott. A telepesek aránya – részben demográfiai okokból, részben a tömeges állami engedélyekkel létrehozott telepek környezetében – jelentősen megnőtt, ami még inkább hozzájárult az izraeli társadalom széles rétegeinek radikalizálódásához. Mindez tükröződik az elmúlt évek izraeli belpolitikai válságsorozatában, melynek keretében 2019 áprilisa és 2022 novembere között az izraeli választók ötször járultak az urnákhoz. (Meg kell jegyezni, hogy a palesztin oldalon is elhúzódó politikai válság tapasztalható, ami további alapot adott annak az izraeli állításnak, hogy nincs kivel tárgyalni.)
A 2022 végén ismét hivatalba lépő Benjamin Netanjahunak és kormányának – az alkotmánymódosítási javaslat által kiváltott, korábban nem tapasztalt tüntetéshullám közepette – az izraeli ellenzék kritikájával is szembe kell néznie, ami egyenesen Netanjahu kudarcának tartja a szaúdi-iráni megállapodást. A megállapodás ugyanis úgy tűnik, végleg romba dönti/döntheti az Irán-ellenes arab-izraeli koalíció tervét.
Konklúzió
A közel-keleti sokszereplős, külső és regionális hatalmakat magába foglaló rendszer úgy tűnik, ismét irányt váltott. A szaúdi-iráni megállapodással a különböző, Irán elszigetelésére irányuló törekvések meghiúsulni látszanak, és újra napirendre került a Perzsa-öbölben egy regionális biztonsági mechanizmus kialakításának lehetősége.
A kínai sikeres „közvetítés” eredményeként egy új külső szereplő látszik markánsan megjelenni a térségben, elsősorban a Perzsa-öbölben, ahol puszta jelenlétével kihívást intéz az Egyesült Államokhoz, miközben alternatívát nyújt a térség államainak.
Mindezek ellenére a világ egyelőre óvatos várakozással tekint az eseményekre.
N. Rózsa Erzsébet az ELKH Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Világgazdasági Intézetének tudományos tanácsadója.
A cikk a szerző véleményét tükröz, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.
Címlapkép: Getty Images
