Értékek és érdekek harca – az EU 2021 és 2027 közötti kohéziós politikája

krtk blog Az ELTE Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

Ez az írás elsősorban a kohéziós politikával összefüggő intézményközi alkufolyamatokra fókuszál. Ugyanakkor a gazdasági, társadalmi és területi kohézióra fordítható keret alakulása nem választható el a teljes hétéves költségvetés alakulásától, hiszen a többi szakpolitikára jutó támogatás csak a két fő támogatási politika, a kohéziós és a közös agrárpolitika (KAP) rovására történhet, amennyiben elfogadjuk, hogy a nettó befizető országok nem támogatják a költségvetési keret nagyságának GNI-arányos növelését.

Hogyan születik döntés az európai uniós hosszú távú költségvetés, illetve a kohéziós politika keretszámairól és prioritásairól?

Az Európai unió (EU) 1988 óta az éves költségvetés mellett egy többéves pénzügyi keretet is meghatároz. Ez szabja meg, hogy mekkora összeget fordíthat az Unió az egyes célokra. A többéves keret célja, hogy kiszámíthatóbbá tegye a költségvetést és a hosszú távra tervezett EU-s programok ne legyenek kitéve az évente változó büdzsével változó bizonytalanságnak.

A költségvetés – különösen a 2004-es bővítés óta – egyre inkább előtérbe helyezi a kutatást, az innovációt, a transzeurópai hálózatokba történő beruházást és az európai gazdaság motorjának tekintett kis- és középvállalkozások fejlesztését, tehát azokat a területeket, amelyekből a nettó befizető országok is részesedni tudnak. Ugyanakkor a KAP és a tagállamok közötti kohéziót erősítő politika túlsúlya – bár egyre csökkenő mértékben – a 2021 és 2027 közötti hétéves költségvetési ciklusban is megmarad.

Az MFF-előkészítő munka több évvel az új költségvetési ciklus indulása, 2018 májusában vette kezdetét azáltal, hogy az Európai Bizottság javaslatot tett a következő többéves költségvetési keretre. Az uniós biztosokból álló testület ezzel párhuzamosan javaslatot nyújtott be az ágazati jogszabályok, így a kohéziós politika vonatkozásában is.

Az Európai Tanács keretében az állam- és kormányfőknek lehetőségük volt arra, hogy a tagállami prioritásokat beépítsék az MFF-be. A többéves keretköltségvetés elfogadásához szükséges unanimitás miatt a kompromisszumok kötése elkerülhetetlen. Az egyhangú döntéshozatal kényszere kormányközi jelleget kölcsönöz a költségvetésnek, emiatt az MFF elfogadásának kérdése egy olyan speciális alkufolyamat, amelyben minden félnek jól kell járnia. Ez nem független attól a ténytől, hogy a költségvetés jelentős részben még mindig a tagállami kincstárakból kerül kielégítésre a bruttó nemzeti jövedelem megfelelő arányában, ami – Orbán Endre szavaival élve – „tagdíjjelleget” kölcsönöz a költségvetésnek. Éppen azért elkerülhetetlen a nettó befizetők és a nettó kedvezményezettek érdekütközése. Az Unió közép-kelet-európai bővítésétől nem független az a jelentés, hogy a közös költségvetés legnagyobb nettó befizetői megelégelték a periféria növekvő és főként a KAP-ból és a kohéziós politikából kielégíthető támogatásigényét. Ráadásul az alkufolyamatot tovább bonyolítja, hogy a nettó kedvezményezettek között is vannak olyan országok, amelyek – gazdaságszerkezetük miatt – elsősorban az agrártámogatásokra, míg mások a kohéziós politikára szánt keret bővítéséért (vagy legalábbis a korábbi szinten való megtartásáért) emelnek szót. Velük szemben állnak a nettó befizető országok, akik a hétéves költségvetési keret nagyságának csökkentése mellett szállnak síkra, illetve mindent latba vetne annak érdekében, hogy a költségvetési prioritások kialakítása minél kedvezőbb legyen számukra.

A január 1-jétől hatályos költségvetési keretre vonatkozó tárgyalások során a tizenhat – zömmel közép-, kelet- és dél-európai országokból álló – Kohézió Barátai Csoport is többször hallatta hangját. Mint a Csoport elnevezése sugallja, ezek az országok szerint a kohéziós politika az EU kulcsfontosságú eszköze, egyben szolidaritásának legkonkrétabb megnyilvánulása, amely hozzájárul a régiók és tagállamok fejlettségének kiegyenlítéséhez, illetve a szegényebb országok gazdasági és társadalmi felzárkózásához. A Csoport szerint a kohéziós politikából juttatott támogatások összegének csökkentése veszélyezteti az EU belső piacának stabilitását.

Az MFF elfogadásához szükség van az Európai Parlament egyetértésére is. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az EP – tagjainak többségével – vagy elfogadja, vagy elutasítja a Tanács álláspontját, módosításra azonban nincs lehetősége. Ugyanakkor a Parlament a költségvetés tárgyalása során állásfoglalást fogalmaz meg, így az Európai Tanács is megismeri az EP álláspontját. Ez azért különösen fontos, mivel az Európai Parlament veto playerként került be az MFF kialakításának folyamatába, így már nem pusztán a tagállamok közötti eltérő preferenciákat kellett egy egységes javaslatba összegyúrni, hanem az EP szempontjait is.

A korábbi évek „hagyományainak” megfelelően a Bizottság és az EP komolyabb változtatási javaslatait a tagországok kormányai elutasították vagy csak korlátozott mértékben hagyták jóvá. Egyértelműnek tűnik, hogy a kompromisszumkényszer miatt az egyetlen – mindenki számára elfogadható – út a status quo legalább látszólagos fenntartása. A hétéves költségvetési keret kapcsán Bizottság és az EP szerették volna megemelni a közös büdzsé részesedését az európai bruttó jövedelemben, másrészt viszont a Parlament úgy akarta növelni az Unió versenyképességét fokozó kiadásokat (pl. kutatásfejlesztés, transznacionális fejlesztési projektek), valamint a külügyi és védelmi, illetve belügyi kiadásokat, hogy közben a kohézióra szánt támogatások csökkentését is elutasította.

Noha a hétéves költségvetési keret és a kohéziós politika prioritásainak kialakításában a Bizottság, a Tanács és a Parlament játszotta a döntő szerepet, azért az EU 27 tagállamának helyi és regionális hatóságait képviselő, konzultatív jogkörökkel felruházott Régiók Bizottsága is hallatta hangját: állásfoglalásában határozottan kiállt a kohéziós politika megerősítése mellett, ugyanakkor kifogásolta, hogy a pénzügyi erőforrások egy részét – a helyi és regionális szint helyett – a tagállami szintű intézkedésekhez rendelik.

Emellett számos európai régió is rendelkezik képviseleti irodával Brüsszelben: az ő céljuk az, hogy a döntéshozatal különböző folyamatába be tudják csatornázni a saját régiójuk/régiócsoportjuk érdekeit (pl. Európa gazdagabb régióinak lobbija annak érdekében, hogy a kohéziós pénzekből az EU legfejlettebb területei is részesülhessenek). Egyébként ez a lobbitevékenység – különösen az EU-s intézményekre jellemző menedzsmentdeficit miatt – az Unió fővárosában teljesen elfogadott. A területi lobbi szerveződései előszeretettel vesznek részt az EP regionális kérdésekkel foglalkozó szemi-formális képviselői csoportosulásainak, az ún. közös munkacsoportoknak (intergroupok) (pl. Városok Intergroup; Vidékek, helyvidékek és távoli területek Intergroup stb.) az ülésein is, ahol szabadon megoszthatják álláspontjukat valamely, számukra fontos kérdésről és – amennyiben ez az EP-képviselők részéről fogadtatásra talál – az uniós honatyák megpróbálják becsatornázni az adott nézőpontot az uniós döntéshozatalba.

A kohéziós politikával és a strukturális alapokkal kapcsolatos jogszabályok – amelyeknek a kialakítása az MFF-tárgyalásokkal párhuzamosan haladt – viszont a rendes jogalkotási eljárás keretében készülnek, amely során az EP-nek a Tanáccsal egyenlő beleszólása van. Az EP állásfoglalásaiban a kohéziós pénzek, illetve a mezőgazdasági támogatások növelése – vagy legalább a 2014–2020 közötti szinten való tartása – mellett szállt síkra, ugyanakkor megfelelő forrásokat kívánt biztosítani az olyan újkihívások kezelésére is mint a migráció vagy a biztonság kérdése.

A döntéshozatali folyamat kapcsán fontos kiemelni, hogy a tagállamok állam- és kormányfőit tömörítő Tanács a tagállami érdekeket jeleníti meg, míg az Európai Parlament – legalábbis a magasztos állásfoglalások szintjén – az Unió állampolgárainak érdekeit képviseli. Ugyanakkor a kérdést még összetettebbé teszi, hogy a politikai nézetünknek megfelelően politikai csoportokba EP-képviselők a szavazás során a politikai csoportjuk álláspontja mellett a saját szavazóik álláspontját is érvényesíteniük kell. Természetesen a kohéziós politikával kapcsolatos jogszabályok elfogadása kapcsán az EP-ben is megkerülhetetlen a nemzeti érdekek képviselete, már csak azért is, mert az EP-képviselőket az uniós polgárok közvetlenül választják.

A kohéziós politika 2021–2027 közötti pénzügyi ciklusban

Az Európai Unió kohéziós politikájának célja, hogy csökkentse az Európa régiói között fennálló jelentős gazdasági, társadalmi és területi egyenlőségeket, következésképpen e politika a tagállamok közötti szolidaritás legfőbb megnyilvánulása. A régiók jelentőségét emeli ki a 2000-ben megfogalmazott Lisszaboni Stratégia is, mely a tudásalapú gazdaság kiépülése kulcskérdésének tekinti a régiók versenyképességét.

A Bizottság 2018 májusában rendeletekre irányuló javaslatot terjesztett elő az EU 2020 után folytatandó regionális fejlesztési és kohéziós politikájáról, amelyben öt fő szakpolitikai célkitűzést határozott meg:

• Intelligensebb – innováción alapuló, digitális – Európa
• Zöldebb, karbonmentes Európa
• Jobban összekapcsolt („hálózatos”) Európa
• Szociálisabb Európa
• A polgáraihoz közelebb álló Európa

A regionális fejlesztési beruházások hangsúlyosan az 1. és a 2. prioritásra helyezik a hangsúlyt.

A célkitűzések alapján látható, hogy míg eredetileg egyértelműen a regionális felzárkóztatás volt a kohéziós politika célja, a 2000-es évek óta egyre inkább megjelenik a versenyképesség megerősítésének igénye. Ennek az az oka, hogy a nettó befizető országok is részesedni szeretnének a kohéziós támogatásokból, másrészt a Lisszaboni Stratégia értelmében az EU-nak a globális szerepe növeléséhez szüksége van a versenyképességének növelésére. Következésképpen az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) – a korábbi években megfigyelhető tendenciával összhangban – valamennyi régióban végrehajt beruházásokat a következő három régiókategória alapján: kevésbé fejlett régió (amelyekben az egy főre jutó GDP nem éri el az EU-s átlag 75%-át), átmeneti régió (az uniós átlag 75 és 90%-a közötti régiók), fejlettebb régió (a 90%-os fejlettségi szint feletti régiók). A kevésbé fejlett régiók a rendelkezésre álló források több mint 70% felett diszponálhatnak, míg a legfejlettebb régiók esetében ez az arány 10% alatt marad.

Ugyanakkor a fejlettebb régiók támogathatóvá tétele egyértelműen összefügg a leggazdagabb országok jelentősebb érdekérvényesítő képességével. Ráadásul, bár az alapokra vonatkozó allokációs módszer még mindig nagymértékben a régió egy főre jutó GDP-je és az uniós átlag közötti különbséget veszi figyelembe, az Európai Bizottság javaslatával összhangban a 2021-ben induló pénzügyi ciklus számításba vesz más társadalmi, gazdasági és területi kihívásokat, mint például a munkanélküliség, az alacsony népsűrűség, a tanulmányi végzettségek szintje, az éghajlatváltozás és a migránsok befogadása és integrációja. A migráció és a munkanélküliség szempontjának beemelése az allokációs kritériumok mértéke egyértelműen azt a szándékot tükrözi, hogy az EU – a migránsok befogadását ellenző – Kelet-Európából a migrációs – és a Covid-válság által is – jobban sújtott Dél-Európába irányítson át forrásokat. Emellett a városok szerepének – és érdekérvényesítő képességének – egyértelmű növekedését mutatja, hogy az ERFA keretének 8%-át a nemzeti szintű városfejlesztésekre különítik el.

A koronavírus-járvánnyal összefüggésben az MFF-ből származó kohéziós csomag kiegészül a Next Generation EU helyreállítási eszközből származó forrásokkal: a gazdaság ellenállóképességét növelő és az EU prioritásaihoz igazodó reformok finanszírozására szolgáló ún. Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz a ReactEU kezdeményezéssel együtt mintegy háromszorosára növeli a kohéziós fejezet forrásait.

Az adatokból látszik, hogy bár a források zöme továbbra is azokba a régiókba irányul, ahol szükség van az EU többi részéhez való felzárkózásra, a fejlettebb régiók is részesednek a támogatásból. Kérdéses azonban, hogy mennyire van összhangban a kohéziós politika alapvető céljaival az, hogy a közös uniós költségvetésből forrásokat bocsátanak rendelkezésre a legfejlettebb régiók számára, hogy ily módon még inkább nőjön a szakadék a már amúgy is fejlett nyugati és északi, illetve a fejletlenebb keleti és déli területek között. Ráadásul a közvetlen befizetéseken kívül a leggazdagabb országok a kevésbé fejlett országokban történő EU-s projektek végrehajtásából származó kedvező hatásokat (externáliákat) is élvezik. Elég csak a kohéziós politikának a kereskedelemre gyakorolt pozitív hatására gondolnunk.

Összegezve: a kohéziós politika prioritásainak és nagyságrendjének alakulásában a belső kohéziós megfontolások mellett meghatározó szerepet játszik a költségvetés elfogadásával kapcsolatos tanácsi és parlamenti vita (leegyszerűsítve a nettó befizetők és a nettó kedvezményezettek érdekkonfliktusa). Bár a kohéziós célú forráselosztás fő célkitűzése több mint 25 éven át a konvergencia és a kohézió megteremtése volt, a most elfogadott költségvetési kerettel folytatódik az a – közép-kelet-európai bővítéssel megkezdett – tendencia, amelynek értelmében a kohéziós politika transzfer- és abszorpció-orientált politikából egyre inkább növekedésorientált befektetési politikává vált. Kérdéses azonban, hogy ily módon teljesül-e az EUSZ 3. cikkében megfogalmazott cél, nevezetesen a gazdasági, társadalmi és területi kohézió, valamint a tagállamok közötti szolidaritás előmozdítása?

A cikkben megjelent állítások a szerző véleményét tükrözik, azok nem minősülnek a Portfolio állásfoglalásának.

Címlapkép: Getty Images