Az EU új hétéves költségvetési kerete – avagy egy lépéssel a föderális unió felé?

krtk blog Az ELTE Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

Az Európai Tanács 2020. július 17-21-i ülésén az állam- és kormányfők heves viták után forradalmi változásokról döntöttek, bár ezek jelentőségét az átlagpolgár valószínűleg csak évek múltán fogja megérteni. A tagállami vezetők közül mindenki emelt fővel térhetett haza, mivel vagy több pénzről, vagy az uniós ügyekre való növekvő befolyásról számolhatott be az otthoni közvéleménynek. A tárgyaláson két fontos témában sikerült megegyezésre jutni: egyrészt a következő hétéves költségvetési időszak (2021-2027) kiadási szerkezetéről és a finanszírozás szabályairól; másrészt a COVID-19 járvánnyal kapcsolatos társadalmi-gazdasági károk enyhítésére hivatott ún. „helyreállítási alapról” döntöttek. Jelen írás röviden bemutatja a két egyezséget, megvilágítva azok hátterét és elemezve azok jelentőségét.

A többéves költségvetési keret (angol rövidítéssel MFF) elfogadásának „koreográfiája” nem okozott meglepetést, minthogy a szokásos „menet” alapján a Bizottság és az Európai Parlament (EP) komolyabb változtatási javaslatait a tagországok kormányzatai alaposan visszanyesték. A korábbi – 2007-2013-as és 2014-2020-as – időszakok vitáihoz hasonlóan, a Bizottság és az EP egyrészt szerették volna megemelni a közös büdzsé részesedését az európai bruttó nemzeti jövedelemben, másrészt az általuk kevéssé hatékonynak tekintett (kohéziós és agrár-) politikák rovására növelni akarták az unió versenyképességét fokozó modernizációs kiadásokat (pl. kutatás-fejlesztés, határokon átívelő infrastrukturális projektek), illetve a „belügyi, védelmi és külügyi” kiadásokat. Továbbá, új elemként, a jogállamiság meglétéhez kötötték volna a közös költségvetésből történő kifizetések maradéktalan teljesítését, melynek során a Bizottságnak a jogállamiság meglétéről (vagy meg nem létéről) szóló döntését a Tanácsban csak minősített többséggel lehetett volna felülbírálni.  Mivel a pénzügyi keret megszavazásánál minden tagállamnak vétójoga van, sem a költségvetés méretében (a régi, északi tagországok ellenállása okán), sem pedig annak szerkezetében (az új tagországok és a régi déliek miatt) nem történt radikális átalakulás. A jogállamiság kérdésének megoldását későbbre halasztották.

A korábbi gyakorlatnak megfelelően, a Bizottság a 2021-2027-es évekre is jó alaposan megváltoztatta a költségvetés szerkezetét – fejezeteket szedett szét, programokat csoportosított át a különböző fejezetek között, illetve vont be az MFF-en kívülről, ezért az előző hétéves időszakkal való összehasonlítás nem lehet teljesen pontos. Annyi mindenesetre elmondható, hogy a korábbi trendek folytatódtak, amennyiben a kohéziós fejezet lassabban, az agrárfejezet (elsősorban a járadékszerű területalapú közvetlen kifizetések miatt) kicsit gyorsabban „inflálódik”, s így részarányuk a teljes büdzsében csökken. Érdekes módon a „fogyókúra” nem vonatkozik az igazgatási kiadásokra, holott a brit kilépés kapcsán azt lehetett várni, hogy csökkenni fog az adminisztráció.  

A kelet-közép-európai régió szempontjából nem mellékes, hogy inkább azon költségvetési fejezetek tartják meg, illetve növelik a reálértéküket, ahol nincs nemzeti boríték, vagyis pályázni kell, és ahol a korábbi tapasztalatok alapján ezen országoknak kisebb az esélye a nyerésre (lásd ábra).

Egyértelmű a szándék, hogy a keleti végekről Európa déli perifériája felé irányítsanak át forrásokat,

ami az utolsó 10-15 év tapasztalatai – a térséget sújtó adósság-, migrációs és újabban COVID-válság – alapján és az eurózóna megmentésének (érts: Olaszország benntartásának) szándékával részben indokolható, de szembemegy a kohéziós és szolidaritási szempontokkal .

A hétéves keret mérete reálértéken gyakorlatilag nem változik (+0,2%), az MFF-en kívüli tételekkel (különböző tartalékalapokkal) együtt 1,1 százalékkal nő. Eközben – a Brexit miatt – az EU27-ek GNI-ben (bruttó nemzeti jövedelemben) mért gazdasági teljesítménye 2018-ban 4 és fél százalékkal maradt el az EU28-ak 2011-es adata mögött. Ez elvileg azt jelenti, hogy a tagországoknak általában többet kell majd a közös költségvetésbe befizetniük: az éves kifizetési előirányzatokat fedező saját források arányát fel is emelték az összes tagállam GNI-összegének 1,23 százalékáról 1,40 százalékra. A többletteherből azonban nem minden tagország veszi ki arányosan a részét: a forrás oldalon már korábban is kivételes helyzetben lévő államok (németek, osztrákok, dánok, svédek, hollandok) nem csak hogy megtarthatták, de éves szinten több mint 2 milliárd euróval (összesen 7,6 milliárd euróra) még növelhették is a számukra járó korrekciókat. További megtakarítás adódik abból, hogy az unió külső határán az importra kivetett vámokból a tagországok a korábbi hétéves időszaktól eltérően nem 20, hanem 25 százaléknyit tarthatnak meg beszedési költség címén. A különbség évente kb. 1,1 milliárd euró, melynek fele a három, legjobb kikötői adottságokkal rendelkező tagországban (Hollandiában, Belgiumban és Németországban) csapódik le. Ezekre a (befizetéshez kapcsolódó) különalkukra részben azért volt lehetőség, mert a többéves költségvetési keretre (MFF) valamint a COVID-válságra válaszul szánt helyreállítási alapra vonatkozó javaslatokat egy csomagban tárgyalták, és a nettó befizetők alaposan kihasználták a költségvetési témában minden tagországot megillető vétójogukat. Ez azonban már átvezet bennünket a július 21-i egyezmény vitathatatlanul nagyobb jelentőségű fejezetéhez.

A COVID-19-cel kapcsolatban kialakult válság kezelésére az unió 750 milliárd eurós programot (Next Generation EU, vagy NGEU) dolgozott ki, mely az MFF egyes fejezeteinek keretében jelentősen kiegészíti az onnan lehívható összegeket. A főcsapást az európai gazdaság ellenállóképességét (rezilienciáját) növelő, az EU prioritásaihoz igazodó beruházások és reformok finanszírozására hivatott ún. Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz (HRE) képviseli, mely a legsürgetőbb gazdasági és szociális szükségletekre szabott ReactEU kezdeményezéssel együtt a kohéziós fejezet forrásait pumpálja föl kb. a háromszorosára. De jut pénz

• vidékfejlesztésre,
• a klímapolitika („zöld átállás”) társadalmi-gazdasági következményeinek enyhítésére (MÁTA),
• polgári védelemre (rescEU),
• nemzetközi kutatásokra (Horizont program),
• valamint a helyreállítást és a hosszú távú növekedést szolgáló beruházásokhoz nyújtott költségvetési garanciavállalásra (InvestEU) is (lásd a táblázat utolsó oszlopát).

A 750 milliárd euróból 390 milliárd vissza nem térítendő támogatásként, 360 milliárd pedig hitelként áll majd a tagországok rendelkezésére. Nem egyértelmű azonban, hogy ezek a pénzek teljes egészében hozzáadódnak-e az MFF-kiadásokhoz, vagy a kettő között van némi átfedés. Van olyan értelmezés, amely szerint a 390 milliárdos támogatási rész valójában 312,5 milliárd, mivel a fennmaradó 77,5 milliárd már beépült az EU közös költségvetésébe (lásd pl. a ReactEU 47,5 milliárdját a 2. költségvetési fejezetben). Megjegyzendő, hogy az eredeti terv még 500 milliárdos (433 md € szubvenció + 67 md € garancia jellegű) vissza nem térítendő támogatásról szólt, amelyhez további 11 (4,8+6,3) milliárd járult volna annak érdekében, hogy már 2020-ban elindulhasson a program. A vita során azonban több tételről – köztük pl. az egészségügyi programról és az egyébként életképes vállalkozások fizetőképességének megőrzését célzó garanciaprogramról, valamint a teljes 2020-as kiegészítésről – eleve lemondtak, másokat – pl. vidékfejlesztés, klímaátállás, kutatás – pedig jelentősen megnyirbáltak. Így a végül maradt 390 milliárd euró (384,4 md € szubvenció + 5,6 md € garancia), amelynek kifizetését 2021-től irányozták elő.

Jelentős változások történtek a legfontosabb pénzalap, az elkövetkező három évre (2021-2023) szóló HRE forrásainak tagországok közötti várható elosztását illetően is. Az eredeti tervben szereplő kritériumok (népesség, egy főre jutó GDP, 2015-2019-es átlagos munkanélküliségi ráta) a programidőszak egészében egyértelműen az EU szegényebb, rosszabb gazdasági helyzetű tagországait részesítették volna előnyben.

A végleges változatban azonban az szerepel, hogy bár a 2021-2022-es források 70 százalékát az eredeti forgatókönyv szerint költik el, az utolsó, 2023-as évre fennmaradó 30 százaléknyi pénzalap tekintetében a munkanélküliségre vonatkozó mutatót fölváltja a 2020/21-ben mért reál GDP veszteség nagysága, ami viszont az adott gazdaság méretétől függ.

A Bizottság előrejelzései alapján tehát kiszámolható, hogy a HRE szubvenció jellegű támogatásából két ország kap a tervezettnél többet – Németország (+40%) és Franciaország (+17%) –, a program szándékoltan két legnagyobb kedvezményezettje – Olasz- és Spanyolország –, valamint Luxemburg nagyjából a pénzénél marad, míg a többiek jellemzően kb. 25-40 százalékos csökkenést könyvelhetnek el.

Ugyanakkor mégsem a válságkezelésre bevonható források csökkenésével, vagy a pénzek tagországok közötti megoszlásának változásával van a gond. A probléma gyökere sokkal mélyebben van. Jelen írásban három dolgot említenénk.

Először is, látni kell, hogyan jött létre az egyezség.

A COVID-válság elején kiderült, mennyire számíthatnak egymásra a tagországok, ha baj van. Szó sem volt közös forgatókönyvről, közös nemzetközi fellépésről, egymás kisegítéséről. Jellemző, hogy Olaszország eleinte Oroszországtól, Kínától, Kubától és Venezuelától kapott humanitárius támogatást. Később ugyan javult a helyzet, és francia-német kezdeményezésre a Bizottság is kidolgozott egy válságkezelési tervet, de ez utóbbi tárgyalásakor megint felszínre kerültek a tagországok közötti alapvető érdekkülönbségek. Egyes kisebb északi tagországok képviselői nem értették, miért kellene más kormányzatok elhibázott gazdaság- és társadalompolitikája (pl. „a bőkezű jóléti rendszer”) káros következményeit nekik megfizetniük. Elvégre nem a vírus okozta a válságot, hanem a járvány kirobbanására adott elhibázott válaszok. Bár végül – jelentős kompromisszumok (és pénzvisszatartás) árán – az északi országok is elfogadták az egyezményt, azért a kiélezett vita utáni rossz szájíz megmarad: a tagországok közötti jelentős és tagadhatatlan jövedelemtranszfert indukáló egyezség már önmagában is erősíteni fogja az integrációellenes politikai erőket úgy északon, mint délen.

A második probléma: vajon mindez törvényes-e, nem ütközik-e az európai szerződésekkel?

Az EU-csúcsról kiadott dokumentum szerint „a Bizottság felhatalmazást kap majd arra, hogy az Unió nevében hitelt vegyen fel a tőkepiacokon”, melyet 2058-ig fog törleszteni. Az integráció története során első ízben strukturális hiány alakul ki a közös költségvetésben, melyet adósságból finanszíroznak. Az így befolyó pénzből azután szolidaritás-alapon a tagországok közötti jövedelemtranszfer valósul meg. Mindez azonban ellentétes az EU működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 310. cikkében foglaltakkal – a közös büdzsének egyensúlyban kell lennie, minden kiadást az EU saját forrásai kell hogy fedezzenek –, valamint a 125. cikkel, amely tiltja, hogy az EU vagy egy tagállam valamely más tagállam adósságáért felelősséget vállaljon. Bár a hivatalos dokumentum szerint a helyreállítási csomag egyszeri és kivételes eszköz, s mint ilyen, elvileg „beleférhet” az EUMSZ 122. cikk rendelkezéseibe, azért ez vitatéma maradt. A 122. cikk ugyanis arról szól, hogy kivételes esetben felmerülhet a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló pénzügyi segítségnyújtás; konkrétan a természeti katasztrófákat, és a velük kapcsolatban (nevezetesen az energiaellátás terén) keletkező kivételes állapotokat említi.

Új adókkal is számol a válságkezelő program

Harmadszor: a válságkezelő program (NGEU) a tagországi hozzájárulások növelése mellett új, európai szinten kivetett adók bevezetésével is számol a pénzpiacokról felvett hitel visszafizetése érdekében. Az egyik ilyen elem – a nem újrafeldolgozott műanyaghulladékon alapuló saját forrás – már 2021. január 1-től, további, a zöld és a digitális átállás céljaival harmonizáló adónemek pedig 2023-tól kerülnének kivetésre. A saját források rendszerének megváltoztatása azonban nem egyszerű dolog: a Lisszaboni Szerződés (259. cikk) értelmében, miközben az EP-nek csupán konzultációs joga van, a Tanács egyhangú döntése mellett a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően kell jóváhagyniuk minden új saját forrás létrehozását.

Márpedig a tapasztalatok (a Bizottság eddigi próbálkozásai) azt mutatják, hogy a nemzeti parlamentek nehezen mondanak le adókivetési előjogaikról.

Mint tudjuk: „képviselet nélkül nincs adózás” (Magna Charta, 1215). Ezért igencsak bizonytalan – mondhatni a spekuláció határát súrolja – arra számítani, hogy a tervbe vett adónemekből elegendő pénz folyhat be a 750 milliárd eurós kölcsön visszafizetésére, ha egyáltalán sikerül azokat a saját források rendszerébe beilleszteni.

Összegezve: ha a válságkezelő programot csak a végletekig kiélezett – az uniót alkotó nemzetek önbecsülését is kikezdő – viták után, az európai szerződések nyilvánvaló megsértése árán, és igen bizonytalan visszafizetési garanciák mellett lehetett csak tető alá hozni, miközben a tagországok között megvalósuló jövedelemtranszfer egyértelműen a föderális Európa felé mutató utat jelöli ki, vajon nem lenne-e célszerű ezekről a stratégiai változásokról nyíltan beszélni? Tény, hogy az egyezség megnyugtatta a pénzpiacokat, a status quo fenntartása további hónapokra, talán egy-két évre is biztosítva van. Kérdés: mire és meddig lesz elég a megszavazott pénz, milyen további lépések várhatók? A ma még kivételesnek tekintett programnak lesz-e folytatása?

Címlapkép: Getty Images