europai csajok
KRTK blog

Az EU új hétéves költségvetési kerete – avagy egy lépéssel a föderális unió felé?

Somai Miklós, KRTK
2020 nyarának közepén, amikor a közvélemény minden idegszálával a COVID-válságra figyel, Európa válaszúthoz érkezett: a radikális mélyülés, a tagországok közötti jövedelemtranszferrel járó fiskális unió felé veszi-e az irányt, vagy megkockáztatja, hogy a sorozatos válságok által felhalmozódó feszültségek szétfeszítsék az eurozóna, sőt magának az egész uniónak a kereteit.
A Portfolio legtöbb tartalma ingyenesen hozzáférhető, ahogy ez a cikk is.
A médiapiaci helyzet azonban folyamatosan változik: ha támogatni szeretnéd a minőségi gazdasági újságírást, és szeretnél részese lenni a Portfolio közösségnek, akkor fizess elő a Portfolio Signature cikkeire. Tudj meg többet

Az Európai Tanács 2020. július 17-21-i ülésén az állam- és kormányfők heves viták után forradalmi változásokról döntöttek, bár ezek jelentőségét az átlagpolgár valószínűleg csak évek múltán fogja megérteni. A tagállami vezetők közül mindenki emelt fővel térhetett haza, mivel vagy több pénzről, vagy az uniós ügyekre való növekvő befolyásról számolhatott be az otthoni közvéleménynek. A tárgyaláson két fontos témában sikerült megegyezésre jutni: egyrészt a következő hétéves költségvetési időszak (2021-2027) kiadási szerkezetéről és a finanszírozás szabályairól; másrészt a COVID-19 járvánnyal kapcsolatos társadalmi-gazdasági károk enyhítésére hivatott ún. „helyreállítási alapról” döntöttek. Jelen írás röviden bemutatja a két egyezséget, megvilágítva azok hátterét és elemezve azok jelentőségét.

A többéves költségvetési keret (angol rövidítéssel MFF) elfogadásának „koreográfiája” nem okozott meglepetést, minthogy a szokásos „menet” alapján a Bizottság és az Európai Parlament (EP) komolyabb változtatási javaslatait a tagországok kormányzatai alaposan visszanyesték. A korábbi – 2007-2013-as és 2014-2020-as – időszakok vitáihoz hasonlóan, a Bizottság és az EP egyrészt szerették volna megemelni a közös büdzsé részesedését az európai bruttó nemzeti jövedelemben, másrészt az általuk kevéssé hatékonynak tekintett (kohéziós és agrár-) politikák rovására növelni akarták az unió versenyképességét fokozó modernizációs kiadásokat (pl. kutatás-fejlesztés, határokon átívelő infrastrukturális projektek), illetve a „belügyi, védelmi és külügyi” kiadásokat. Továbbá, új elemként, a jogállamiság meglétéhez kötötték volna a közös költségvetésből történő kifizetések maradéktalan teljesítését, melynek során a Bizottságnak a jogállamiság meglétéről (vagy meg nem létéről) szóló döntését a Tanácsban csak minősített többséggel lehetett volna felülbírálni.  Mivel a pénzügyi keret megszavazásánál minden tagállamnak vétójoga van, sem a költségvetés méretében (a régi, északi tagországok ellenállása okán), sem pedig annak szerkezetében (az új tagországok és a régi déliek miatt) nem történt radikális átalakulás. A jogállamiság kérdésének megoldását későbbre halasztották.

krtk táblázat

A korábbi gyakorlatnak megfelelően, a Bizottság a 2021-2027-es évekre is jó alaposan megváltoztatta a költségvetés szerkezetét – fejezeteket szedett szét, programokat csoportosított át a különböző fejezetek között, illetve vont be az MFF-en kívülről, ezért az előző hétéves időszakkal való összehasonlítás nem lehet teljesen pontos. Annyi mindenesetre elmondható, hogy a korábbi trendek folytatódtak, amennyiben a kohéziós fejezet lassabban, az agrárfejezet (elsősorban a járadékszerű területalapú közvetlen kifizetések miatt) kicsit gyorsabban „inflálódik”, s így részarányuk a teljes büdzsében csökken. Érdekes módon a „fogyókúra” nem vonatkozik az igazgatási kiadásokra, holott a brit kilépés kapcsán azt lehetett várni, hogy csökkenni fog az adminisztráció.  

A kelet-közép-európai régió szempontjából nem mellékes, hogy inkább azon költségvetési fejezetek tartják meg, illetve növelik a reálértéküket, ahol nincs nemzeti boríték, vagyis pályázni kell, és ahol a korábbi tapasztalatok alapján ezen országoknak kisebb az esélye a nyerésre (lásd ábra).

Egyértelmű a szándék, hogy a keleti végekről Európa déli perifériája felé irányítsanak át forrásokat,

ami az utolsó 10-15 év tapasztalatai – a térséget sújtó adósság-, migrációs és újabban COVID-válság – alapján és az eurózóna megmentésének (érts: Olaszország benntartásának) szándékával részben indokolható, de szembemegy a kohéziós és szolidaritási szempontokkal .

A hétéves keret mérete reálértéken gyakorlatilag nem változik (+0,2%), az MFF-en kívüli tételekkel (különböző tartalékalapokkal) együtt 1,1 százalékkal nő. Eközben – a Brexit miatt – az EU27-ek GNI-ben (bruttó nemzeti jövedelemben) mért gazdasági teljesítménye 2018-ban 4 és fél százalékkal maradt el az EU28-ak 2011-es adata mögött. Ez elvileg azt jelenti, hogy a tagországoknak általában többet kell majd a közös költségvetésbe befizetniük: az éves kifizetési előirányzatokat fedező saját források arányát fel is emelték az összes tagállam GNI-összegének 1,23 százalékáról 1,40 százalékra. A többletteherből azonban nem minden tagország veszi ki arányosan a részét: a forrás oldalon már korábban is kivételes helyzetben lévő államok (németek, osztrákok, dánok, svédek, hollandok) nem csak hogy megtarthatták, de éves szinten több mint 2 milliárd euróval (összesen 7,6 milliárd euróra) még növelhették is a számukra járó korrekciókat. További megtakarítás adódik abból, hogy az unió külső határán az importra kivetett vámokból a tagországok a korábbi hétéves időszaktól eltérően nem 20, hanem 25 százaléknyit tarthatnak meg beszedési költség címén. A különbség évente kb. 1,1 milliárd euró, melynek fele a három, legjobb kikötői adottságokkal rendelkező tagországban (Hollandiában, Belgiumban és Németországban) csapódik le. Ezekre a (befizetéshez kapcsolódó) különalkukra részben azért volt lehetőség, mert a többéves költségvetési keretre (MFF) valamint a COVID-válságra válaszul szánt helyreállítási alapra vonatkozó javaslatokat egy csomagban tárgyalták, és a nettó befizetők alaposan kihasználták a költségvetési témában minden tagországot megillető vétójogukat. Ez azonban már átvezet bennünket a július 21-i egyezmény vitathatatlanul nagyobb jelentőségű fejezetéhez.

A COVID-19-cel kapcsolatban kialakult válság kezelésére az unió 750 milliárd eurós programot (Next Generation EU, vagy NGEU) dolgozott ki, mely az MFF egyes fejezeteinek keretében jelentősen kiegészíti az onnan lehívható összegeket. A főcsapást az európai gazdaság ellenállóképességét (rezilienciáját) növelő, az EU prioritásaihoz igazodó beruházások és reformok finanszírozására hivatott ún. Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz (HRE) képviseli, mely a legsürgetőbb gazdasági és szociális szükségletekre szabott ReactEU kezdeményezéssel együtt a kohéziós fejezet forrásait pumpálja föl kb. a háromszorosára. De jut pénz

  • vidékfejlesztésre,
  • a klímapolitika („zöld átállás”) társadalmi-gazdasági következményeinek enyhítésére (MÁTA),
  • polgári védelemre (rescEU),
  • nemzetközi kutatásokra (Horizont program),
  • valamint a helyreállítást és a hosszú távú növekedést szolgáló beruházásokhoz nyújtott költségvetési garanciavállalásra (InvestEU) is (lásd a táblázat utolsó oszlopát).

A 750 milliárd euróból 390 milliárd vissza nem térítendő támogatásként, 360 milliárd pedig hitelként áll majd a tagországok rendelkezésére. Nem egyértelmű azonban, hogy ezek a pénzek teljes egészében hozzáadódnak-e az MFF-kiadásokhoz, vagy a kettő között van némi átfedés. Van olyan értelmezés, amely szerint a 390 milliárdos támogatási rész valójában 312,5 milliárd, mivel a fennmaradó 77,5 milliárd már beépült az EU közös költségvetésébe (lásd pl. a ReactEU 47,5 milliárdját a 2. költségvetési fejezetben). Megjegyzendő, hogy az eredeti terv még 500 milliárdos (433 md € szubvenció + 67 md € garancia jellegű) vissza nem térítendő támogatásról szólt, amelyhez további 11 (4,8+6,3) milliárd járult volna annak érdekében, hogy már 2020-ban elindulhasson a program. A vita során azonban több tételről – köztük pl. az egészségügyi programról és az egyébként életképes vállalkozások fizetőképességének megőrzését célzó garanciaprogramról, valamint a teljes 2020-as kiegészítésről – eleve lemondtak, másokat – pl. vidékfejlesztés, klímaátállás, kutatás – pedig jelentősen megnyirbáltak. Így a végül maradt 390 milliárd euró (384,4 md € szubvenció + 5,6 md € garancia), amelynek kifizetését 2021-től irányozták elő.

Jelentős változások történtek a legfontosabb pénzalap, az elkövetkező három évre (2021-2023) szóló HRE forrásainak tagországok közötti várható elosztását illetően is. Az eredeti tervben szereplő kritériumok (népesség, egy főre jutó GDP, 2015-2019-es átlagos munkanélküliségi ráta) a programidőszak egészében egyértelműen az EU szegényebb, rosszabb gazdasági helyzetű tagországait részesítették volna előnyben.

A végleges változatban azonban az szerepel, hogy bár a 2021-2022-es források 70 százalékát az eredeti forgatókönyv szerint költik el, az utolsó, 2023-as évre fennmaradó 30 százaléknyi pénzalap tekintetében a munkanélküliségre vonatkozó mutatót fölváltja a 2020/21-ben mért reál GDP veszteség nagysága, ami viszont az adott gazdaság méretétől függ.

A Bizottság előrejelzései alapján tehát kiszámolható, hogy a HRE szubvenció jellegű támogatásából két ország kap a tervezettnél többet – Németország (+40%) és Franciaország (+17%) –, a program szándékoltan két legnagyobb kedvezményezettje – Olasz- és Spanyolország –, valamint Luxemburg nagyjából a pénzénél marad, míg a többiek jellemzően kb. 25-40 százalékos csökkenést könyvelhetnek el.

Ugyanakkor mégsem a válságkezelésre bevonható források csökkenésével, vagy a pénzek tagországok közötti megoszlásának változásával van a gond. A probléma gyökere sokkal mélyebben van. Jelen írásban három dolgot említenénk.

Először is, látni kell, hogyan jött létre az egyezség.

A COVID-válság elején kiderült, mennyire számíthatnak egymásra a tagországok, ha baj van. Szó sem volt közös forgatókönyvről, közös nemzetközi fellépésről, egymás kisegítéséről. Jellemző, hogy Olaszország eleinte Oroszországtól, Kínától, Kubától és Venezuelától kapott humanitárius támogatást. Később ugyan javult a helyzet, és francia-német kezdeményezésre a Bizottság is kidolgozott egy válságkezelési tervet, de ez utóbbi tárgyalásakor megint felszínre kerültek a tagországok közötti alapvető érdekkülönbségek. Egyes kisebb északi tagországok képviselői nem értették, miért kellene más kormányzatok elhibázott gazdaság- és társadalompolitikája (pl. „a bőkezű jóléti rendszer”) káros következményeit nekik megfizetniük. Elvégre nem a vírus okozta a válságot, hanem a járvány kirobbanására adott elhibázott válaszok. Bár végül – jelentős kompromisszumok (és pénzvisszatartás) árán – az északi országok is elfogadták az egyezményt, azért a kiélezett vita utáni rossz szájíz megmarad: a tagországok közötti jelentős és tagadhatatlan jövedelemtranszfert indukáló egyezség már önmagában is erősíteni fogja az integrációellenes politikai erőket úgy északon, mint délen.

A második probléma: vajon mindez törvényes-e, nem ütközik-e az európai szerződésekkel?

Az EU-csúcsról kiadott dokumentum szerint „a Bizottság felhatalmazást kap majd arra, hogy az Unió nevében hitelt vegyen fel a tőkepiacokon”, melyet 2058-ig fog törleszteni. Az integráció története során első ízben strukturális hiány alakul ki a közös költségvetésben, melyet adósságból finanszíroznak. Az így befolyó pénzből azután szolidaritás-alapon a tagországok közötti jövedelemtranszfer valósul meg. Mindez azonban ellentétes az EU működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 310. cikkében foglaltakkal – a közös büdzsének egyensúlyban kell lennie, minden kiadást az EU saját forrásai kell hogy fedezzenek –, valamint a 125. cikkel, amely tiltja, hogy az EU vagy egy tagállam valamely más tagállam adósságáért felelősséget vállaljon. Bár a hivatalos dokumentum szerint a helyreállítási csomag egyszeri és kivételes eszköz, s mint ilyen, elvileg „beleférhet” az EUMSZ 122. cikk rendelkezéseibe, azért ez vitatéma maradt. A 122. cikk ugyanis arról szól, hogy kivételes esetben felmerülhet a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló pénzügyi segítségnyújtás; konkrétan a természeti katasztrófákat, és a velük kapcsolatban (nevezetesen az energiaellátás terén) keletkező kivételes állapotokat említi.

Új adókkal is számol a válságkezelő program

Harmadszor: a válságkezelő program (NGEU) a tagországi hozzájárulások növelése mellett új, európai szinten kivetett adók bevezetésével is számol a pénzpiacokról felvett hitel visszafizetése érdekében. Az egyik ilyen elem – a nem újrafeldolgozott műanyaghulladékon alapuló saját forrás – már 2021. január 1-től, további, a zöld és a digitális átállás céljaival harmonizáló adónemek pedig 2023-tól kerülnének kivetésre. A saját források rendszerének megváltoztatása azonban nem egyszerű dolog: a Lisszaboni Szerződés (259. cikk) értelmében, miközben az EP-nek csupán konzultációs joga van, a Tanács egyhangú döntése mellett a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően kell jóváhagyniuk minden új saját forrás létrehozását.

Márpedig a tapasztalatok (a Bizottság eddigi próbálkozásai) azt mutatják, hogy a nemzeti parlamentek nehezen mondanak le adókivetési előjogaikról.

Mint tudjuk: „képviselet nélkül nincs adózás” (Magna Charta, 1215). Ezért igencsak bizonytalan – mondhatni a spekuláció határát súrolja – arra számítani, hogy a tervbe vett adónemekből elegendő pénz folyhat be a 750 milliárd eurós kölcsön visszafizetésére, ha egyáltalán sikerül azokat a saját források rendszerébe beilleszteni.

Összegezve: ha a válságkezelő programot csak a végletekig kiélezett – az uniót alkotó nemzetek önbecsülését is kikezdő – viták után, az európai szerződések nyilvánvaló megsértése árán, és igen bizonytalan visszafizetési garanciák mellett lehetett csak tető alá hozni, miközben a tagországok között megvalósuló jövedelemtranszfer egyértelműen a föderális Európa felé mutató utat jelöli ki, vajon nem lenne-e célszerű ezekről a stratégiai változásokról nyíltan beszélni? Tény, hogy az egyezség megnyugtatta a pénzpiacokat, a status quo fenntartása további hónapokra, talán egy-két évre is biztosítva van. Kérdés: mire és meddig lesz elég a megszavazott pénz, milyen további lépések várhatók? A ma még kivételesnek tekintett programnak lesz-e folytatása?

A szerző a KRTK Világgazdasági Intézet kutatója.

Címlapkép: Getty Images

GettyImages-1228572278
egészségügy kórház beavatkozás műtét mentés
spanyol_shutterstock
horvatorszagvihar_shutter
Friss hírek TÖBB FRISS HÍR
Online kurzus
Akár 100 000 Ft-tal elkezdhető, hosszú távú megtakarítási módszer.
A tőzsdei könyv
Útmutató, amely piaci pánikok esetén is használható.
Portfolio hírlevél
Ne maradjon le a friss hírekről!
Iratkozzon fel megújult, mobilbarát
hírleveleinkre és járjon mindenki előtt.

Ügyvédek

A legjobb ügyvédek egy helyen

Infostart.hu
2020. november 10.
Miből lesz lakásunk, nyugdíjunk, luxusautónk?
2020. november 10.
Öngondoskodás 2020
2020. november 10.
Portfolio Private Health Forum 2020
2020. november 11.
Energy Investment Forum 2020
transzplantacio szervatultetes