Jövőre 60 éves az EU közös agrárpolitikája: siker vagy kudarc?
KRTK blog

Jövőre 60 éves az EU közös agrárpolitikája: siker vagy kudarc?

Somai Miklós, KRTK
Az agrár- és élelmiszer-gazdasági szektort az európai integrációban a kezdetektől stratégiai ágazatként kezelték. Szabályozása és annak megújítása folyamatosan központi kérdés volt az együttműködés bővülő és mélyülő szakaszaiban. Ma már természetesnek számít, hogy az új hétéves költségvetési ciklushoz újabb agrárreform társul. Igaz, a reform csúszik, mert egyre nehezebb az egyeztetés. Jelen írásban annak járunk utána, hogy a lassan „nyugdíjas korba” lépő agrárpolitika mennyiben váltotta be a hozzá fűzött reményeket, elérte-e a kitűzött célokat, illetve az idők folyamán miként, milyen érdekek mentén változtak ezek a célok.  A mai, piaci szemléletű világban jogosan merül fel a kérdés: miért is van szükség agrárpolitikára? Miért más a mezőgazdaság, mint a feldolgozóipar? Mit keres itt az állam?
krtk blog

A Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

Körülbelül a 19. század közepéig a föld mint termelőeszköz abszolút szűkösségéből olyan piaci árak adódtak, amelyek mellett a szektor mindhárom szereplője (tulajdonos/bérlő/napszámos) megtalálta valamilyen szinten a számítását. Később az ágazat input és output oldali kapcsolódási pontjain olyan koncentrált, tőkeerős vállalkozások (vetőmag-, gép-, vegyszerszállítók, illetve élelmiszeripari és kereskedelmi felvásárlók) jöttek létre, amelyekkel szemben a gazdáknak az árakkal és egyéb feltételekkel kapcsolatos alkupozíciója meggyengült [1]. Az államnak a gazdálkodói jövedelmek és a termékpiacok stabilitását célzó szervezett és aprólékos gazdaságpolitikai beavatkozásáról Európában az 1929-1933-as válság éveitől kezdőden beszélhetünk – természetesen ekkor még csak nemzeti szinten.

Kezdeti sikerek

Az európai közös agrárpolitika (KAP) kezdeteikor – vagyis az 1950/60-as évek fordulóján – az integráció akkori hat tagországa összességében még messze nem volt önellátó az alapvető agrártermékekből. A háború alatti és utáni évek éhezése és a jegyrendszer viszonylag friss emlékként élt a nyugat-európai emberek emlékezetében, és a hidegháborús viszonyok miatt a hiányzó alapanyagok/élelmiszerek Kelet-Európából való pótlása is megnehezült. Ilyen körülmények között a KAP létrehozásakor a legfőbb célkitűzés nem is lehetett más, mint a termelés és a termelékenység növelése, az ellátásbiztonság megteremtése. További fontos célként szerepelt, hogy emelkedjenek a gazdálkodói jövedelmek – lehetőleg közelítsék meg az iparban és a szolgáltatási szektorban elérhető szintet –, legyen stabilitás a termékpiacokon – amihez a nagybani árak ingadozásának mérséklésén keresztül vezetett az út –, valamint hogy a fogyasztók méltányos áron jussanak élelmiszerhez.

A fentiek érdekében az 1962-től fokozatosan kiépülő agrárpolitikai eszközrendszer három fő alapelvre támaszkodott:

  • egységes agrárpiacra, ahol a termékek mindenféle korlátozásoktól (vámoktól és kvótáktól) mentesen, szabadon áramolhattak a tagországok között, és közös intézményes árak és egyéb (pl. növény- és állategészségügyi) szabályok vonatkoztak rájuk;
  • közösségi preferenciára, ami a közös külső vámhatáron az import megdrágításával garantálta, hogy a nagybani piacokra ne kerülhessen az európai termelésnél olcsóbban áru;
  • és pénzügyi szolidaritásra, ami azt jelentette, hogy a KAP-ot a tagállamok közösen, az integráció közös költségvetéséből finanszírozták.

Amennyiben egy politika sikerét a kitűzött célok elérésében mérjük, úgy a KAP első 15-20 éve rendkívül sikeres volt. Az integráció az 1970-es évek végére a mérsékelt éghajlati övben előállítható és az agrárpolitika által leginkább támogatott – az emberi táplálkozás, a takarmányozás és a földhasználat szempontjából alapvető fontosságú – termékekből (gabona, hús, tej, cukor stb.) önellátóvá vált. A gyors fejlődést az tette lehetővé, hogy a politika összefogott a gazdákkal – azon belül is a modernizációra fogékony gazdák fiatal új generációjával – és a világpiaci árakat jócskán meghaladó árszintekkel garantálta a beruházások gyors megtérülését.

Ebben, a korábbi francia szisztémára épülő, az egyes termékek esetében külön-külön rendtartásokkal operáló rendszerben az agrárminiszterek évente egyeztettek a következő gazdálkodási évre érvényes, a nagybani piacokra vonatkozó intézményes árakról: az alapvető termékek esetében, ha a gazdák egy előre meghatározott árszint fölött maguktól képesek voltak értékesíteni a termést, akkor ezt természetesen megtehették; amennyiben a piaci árak az említett szint alá estek, úgy a közösségi szervek közbeléptek (ezt nevezzük intervenciónak) és felvásárolták a fölösleget. Később azután különböző forgatókönyvek valósulhattak meg: kedvező piaci áralakulás esetén a termékeket értékesítették, ellenkező esetben tovább raktározták (pl. gabona), vagy éppen feldolgozták (pl. a tejet vajjá, tejporrá), vagy akár meg is semmisítették (pl. a zöldséget és a gyümölcsöt).

Minthogy a felvásárlási ár garantálva volt, a termelők érdekelve voltak a kibocsátás növelésében és a folyamatos modernizációban. A parasztokból gazdálkodók lettek: nőtt az átlagos birtokméret, nőttek a hozamok és a termelői jövedelmek. A KAP legfontosabb céljai teljesültek.

Ami a fogyasztók „kiszolgálását” illeti, a legfontosabb dolog, az ellátás, biztosítva volt – ráadásul egyre javuló minőségben és egyre bővülő választékban. Az árak tekintetében pedig elmondható, hogy bár a közösségi nagybani árak jócskán meghaladták a világpiaci szinteket (amit gyakorlatilag az amerikai tőzsdei árak jelentettek), ez a különbség a fogyasztói árak szintjén – az élelmiszeripar (vagyis a feldolgozás), a logisztika és az élelmiszer-kereskedelem fejlődésével párhuzamosan – egyre inkább viszonylagossá vált, mivel a végtermék árában egyre kisebb arányt képviselt magának az alapanyagnak, a mezőgazdasági nyersterméknek az ára.

Végül nem feledhető, hogy a mezőgazdaság a KAP által rendelkezésre bocsátott pénzeknek köszönhetően – input oldalon az építő-, gép- és vegyiparnak adott megrendelésein keresztül, output oldalon a feldolgozóiparnak és a kereskedelemnek történő növekvő és javuló termékminőségű szállításai révén – a gazdaság egyik motorjává vált [2].

Tornyosuló problémák

Mivel a magas szintű felvásárlási árakat a termékek végtelen mennyiségére garantálták, ez a politika idővel ahhoz vezetett, hogy a közösség előbb egy sor árucikkből önellátóvá vált, majd az önellátás strukturális (vagyis tartós/állandósuló) túltermelésbe csapott át. Az intervenció intézménye, mint agrárpolitikai eszköz, kezdte elveszíteni az eredetileg neki szánt „biztonsági szelep” funkciót, és az intervenciós központok rendkívül költséges felvásárló-raktározó telephelyekké váltak.

A felhalmozódó „gabona-, hús-, vaj- és tejporhegyek” egyre növekvő hányadától csak veszteséggel lehetett megszabadulni:

például ingyen vagy töredék áron szállítottak élelmiszert a fegyveres erőknek (pl. a laktanyáknak) és az egészségügynek (pl. kórházaknak, szanatóriumoknak, öregotthonoknak), illetve növelték az exportot. Ez utóbbi módszer, a közösségihez képest alacsony világpiaci árak miatt, csak jelentős szubvencióval volt működőképes, ami egyrészt megterhelte az integráció közös költségvetését, másrészt kiváltotta a jó természeti adottságokkal rendelkező hagyományos nettó exportőr országok nemtetszését, azok között is elsősorban az Egyesült Államokét, mely a háború utáni években a világ éléskamrájának számított, és később is igyekezett meghatározó szerepet játszani az agrárvilágpiac szabályozásában.

Bár a KAP elképesztő sikerének árnyoldalaként megjelentek olyan problémák, mint a környezeti károk (talajerózió, talaj- és vízszennyezés, valamint a biodiverzitás csökkenése), vagy az agrártámogatások igazságtalan eloszlása (a gazdák 20 százakéhoz jutott a pénz 80 százaléka), a KAP gyökeres átalakítása elsősorban bizonyos korábbi egyensúlyok megbomlása, egyes politikai egyezségek kiüresedése miatt vált szükségessé.

Az egyik ilyen egyezség a franciák és a németek között született, és az intézményes gabonaárakra vonatkozott, melyek szintjét úgy állapították meg, hogy a kevéssé versenyképes német gazdáknak is megfelelő jövedelmet biztosítson. A vámuniótól eredetileg azt várták, hogy a német ipar és a francia mezőgazdaság előtt nyit pótlólagos piacokat, és a franciák joggal remélték, hogy a közösségi termelés idővel a kedvező természeti adottságokkal bíró térségek (döntően Franciaország) felé tolódik el. A valóságban azonban – az intézményes áraknak köszönhetően – a kibocsátás nem csupán a költségelőnnyel rendelkező területeken nőtt jelentősen, hanem mindenütt, ahol az adott terméket egyáltalán elő lehetett állítani. A magas gabonaárak hátulütőjeként a francia gabona fokozatosan kiszorult az európai takarmányozási piacról, és a fölöslegtől csak szubvencionált export formájában lehetett a világpiacon megszabadulni.

A másik egyezség az európai integráció és az Egyesült Államok között köttetett. A világkereskedelmet a második világháború utáni évtizedekben szabályozó GATT (Általános Vámtarifa- és Kereskedelmi Egyezmény) jellemzően nem sokat foglalkozott az agrárkereskedelem liberalizációjával. Ugyanakkor a GATT XI. cikkelye a mezőgazdasági import mennyiségi korlátozását csak úgy engedélyezte, ha az adott ország egyúttal a kínálatát (vagyis a termelését) is visszafogta – például a szántók egy részének ugaroltatásával; illetve az export támogatását csak addig a pontig tűrte, amíg az nem vezetett a világpiacon a „méltányosnál” nagyobb piacrészesedéshez. Mindezeket szem előtt tartva, az USA nem támadta meg a GATT fórumán a rendkívül protekcionista – az importált cikkek árelőnyét a közös külső vámhatáron változó mértékű „lefölözésekkel” semlegesítő – közösségi agrárpolitikát, mert cserébe vámmentesen exportálhatta Európába a korszerű állattenyésztésben nélkülözhetetlen takarmányait: az olajosmagvakat (döntően szóját) és az ún. gabonahelyettesítőket (pl. kukoricaglutént). Az 1980-as évek kezdetétől azonban ennek az egyezségnek az érvényessége is meggyengült: egyrészt Európába egyre több szója érkezett Dél-Amerikából és a Távol-Keletről; másrészt az amerikai dollár fokozatos erősödése egybeesett a közösségi agrárfeleslegek felhalmozódásával, mely utóbbiak szubvencionált exportja az USA rovására rendezte át az agrár-világpiaci erőviszonyokat, illetve piacrészesedéseket.

Végül a KAP gyökeres átalakításához, a fentieken túlmenően, még a kelet-európai rendszerváltás is hozzájárult.

A volt-NDK villámgyors európai agrárintegrációja – amely hamarabb valósult meg, mint maga a német újraegyesítés – egyszerre teremtett lehetőséget arra, hogy a német és a francia politika egyezségre jusson a reform mikéntjéről, illetve mutatta meg, milyen eredmény várható, ha idővel további volt-szocialista országok is belépnek az integrációba.

Az első strukturális többletek megjelenésekor a német és francia érdekek még alapvetően divergáltak a tekintetben, hogyan kell a túltermelésre való késztetést csökkenteni: a garantált árak csökkentésével, vagy a termelés mennyiségi korlátozásával.  Franciaország számára, amely képes volt világpiaci áron termelni, sokkal előnyösebb lett volna az intézményes árak csökkentése, mint a termelés kvótákkal való korlátozása. Az 1984-ben bevezetett tejkvóták és néhány további intézkedés – pl. önkéntes ugaroltatás és az agrárkiadások éves növekedési ütemének a bruttó nemzeti termék növekedési ütemének 74 százalékában történő maximálása (az ún. „irányvonal”) 1988-tól – azt mutatták, hogy a németek képesek voltak a saját érdekeiknek megfelelően alakítani a közös agrárpolitikát. Az újraegyesítéssel azonban gyökeresen megváltozott a német mezőgazdaság szerkezete, ami megváltoztatta a német prioritásokat.

Az új tartományokban jellemző nagybirtokok komoly fejlődési potenciállal bírtak, és történelmileg rövid idő – kevesebb mint 10 év alatt – alatt bebizonyították, hogy termelékenység és a profitabilitás terén képesek fölvenni a versenyt a nyugatnémet farmokkal. A keletnémet gazdálkodók „megértették”, hogy érdemes a KAP által bőkezűen támogatott, magas fokon gépesített, s ezért viszonylag kevés munkaerőt igénylő gabonára, olajosmagra és fehérjetakarmányra (a továbbiakban GOF-ra) szakosodni, s ilyen irányban átalakítani a művelési szerkezetüket. A változás ára az volt, hogy a viszonylag több munkaerőt, illetve jelentősebb lekötött tőkét igénylő állattenyésztésből csak a legversenyképesebb rész – a szarvasmarha-állomány kevesebb mint fele, a sertésállomány alig negyede – maradt fenn az újraegyesítés előtti időkhöz képest. Mindehhez persze szükség volt a KAP-ból bőségesen áramló szubvenciókra, a privatizációt és a kárpótlást okosan levezénylő – a szubvenció feltételeként stabil, minimum 12 évre szóló bérleti szerződést előíró – német agrártörvényre, valamint a gyors szerkezetváltás társadalmi terheit (pl. a szektorból kikerülők nyugdíját) finanszírozó nyugatnémet jóléti rendszerre [3].

Megjegyzendő, hogy az EU többek között éppen egy ilyen „keletnémet” szcenáriótól – egy relatíve kis munkaerő-igényű, a nagy szántóföldi kultúrákra specializálódó agrárgazdasági szerkezet kialakulásától – tartva nem volt hajlandó azonnal és teljeskörűen kiterjeszteni a közös agrárpolitika hatályát az újonnan csatlakozó országokra. A régi, gazdagabb tagországokban attól tartottak, hogy duplán fizetnének a keleti bővülésért: egyrészt a KAP növekvő támogatásaiban, másrészt azáltal, hogy az állattenyésztésben meglévő jelentős munkaerő-fölösleg felszabadulása óhatatlanul kiélezné az egyébként is meglévő társadalmi-gazdasági problémákat az új tagországok lemaradó régióiban, és ez utóbbiak felzárkóztatásához a közös költségvetésből kellene strukturális támogatást nyújtani.

Összegezve: az 1980-as évek közepétől kezdve, a túltermelésre ösztönző szisztéma tarthatatlansága miatt maguk a tagországok (főként a közös költségvetés nagy nettó finanszírozói), másrészt a protekcionista importrezsimben és a világpiacra zúdított szubvencionált exportban megnyilvánuló tisztességtelen verseny okán a kereskedelmi partnerek (elsősorban az USA) egyaránt a KAP gyökeres átalakítását követelték. Emellett a gyorsan modernizálódó és egyre intenzívebbé váló mezőgazdasági termelés negatív externáliái egyre inkább tetten érhetők voltak a környezet romló állapotában, a biodiverzitás csökkenésében és a szélsőségesebbé váló klimatikus viszonyokban. A reformra tehát szükség volt. A változtatásra a lehetőséget a német újraegyesítés teremtette meg, amely megváltoztatta a közös agrárpolitikával kapcsolatos német érdekeket és prioritásokat. Később, a keleti bővülés kockázataival és költségeivel összefüggő meggondolások további reformlépéseket generáltak.   

Sorozatos reformok

„Ha egy politika sikeres, akkor megváltoztatja a világot, s mivel a világ megváltozott, ezért a politikának is változnia kell.” (Edgar Pisani, francia agrárminiszter 1961-66, később az Európai Bizottság tagja) A már említett okok miatt, az Európai Unió 1990-es évek közepétől kezdődően több lépcsőben jelentősen átalakította agrárpolitikáját. A változással a cél az volt, hogy:

  • egyrészt, az intézményes minimumárak minél közelebb kerüljenek a világpiaci árszinthez, mert így a fölösleg exportálása kevesebb szubvenciót igényel, s így kevésbé zavarja a világkereskedelem többi résztvevőjét;
  • másrészt, a termelőknek juttatott támogatás minél kevésbé ösztönözzön túltermelésre, mert így csökkenthető a KAP költségigénye, és csökkennek a negatív externáliák is.

A folyamat 1992-ben indult, és az unió agrártermelési értékének mintegy felét képviselő termékekre (GOF, ipari burgonya, egyes tejtermékek, marha- és juhhús, dohány) terjedt ki. Az intézményes árakat évről-évre fokozatosan csökkentették, és a régi átvételi ár és az új irányár (várható piaci ár) különbségét a termelőknek – az adott régióra érvényes történelmi termésátlagok alapján számított – közvetlen támogatásként kifizették. A kompenzáció feltétele volt, hogy a gazdák – bizonyos gazdasági méret fölött – a kínálatot mérsékeljék. Az árakra vonatkozó fővonulat mellett a reformban már ekkor megjelentek az előnyugdíjazásra, környezetvédelemre és erdősítésre vonatkozó ún. kísérő rendelkezések, melyek – elősegítve a kevésbé intenzív termelési módszerek terjedését, a környezetterhelés csökkentését, és a kiöregedő gazdák visszavonulását – a maguk módján szintén hozzájárultak a piaci feleslegek csökkenéséhez [4].

Az intézményes árakat később az 1999-ben elfogadott „Agenda 2000” program keretében tovább mérsékelték. Minthogy a piaci árak az előző reform hatására a vártnál kisebb mértékben csökkentek, a termelők a kalkulálható jövedelemkiesésért ezúttal már nem teljes mértékű, hanem csupán részleges kompenzációt kaptak. Az Agendában megjelent a CAP második pillére, a vidékfejlesztés, melynek keretében a farmok modernizációjához, a termékek feldolgozásához és piacra viteléhez, a mezőgazdasági területek népességmegtartó képességének a növeléséhez, valamint környezetbarát termelési módszerek meghonosításához és elterjesztéséhez lehetett támogatást igényelni. Míg az első (piaci/jövedelemtámogatási) pillér keretében a szubvenciót teljes egészében a közös agrárpolitika állta, a második pillér finanszírozásába már a tagországoknak is be kellett szállni.

Bár az Agenda 2000 program már számolt a keleti bővüléssel, ha megnézzük a költségvetési kereteit, látható, hogy az nem tartalmazta a KAP-nak az új tagországokra való 100 százalékos kiterjesztésének a fedezetét. Az akkoriban uralkodó nyugat-európai narratíva szerint ugyanis a leendő új tagországokban a csatlakozás után nem csökkenni, hanem nőni fognak az intézményes árak, s ezért nem lenne értelme a gazdákat kompenzálni. Ebből következett, hogy az időközben felfutó, és az első pilléres támogatások zömét alkotó direkt kifizetéseket az EU-ba belépő tagországok termelői nem kaphatták volna meg. A nyugati szakértők zöme úgy gondolta, hogy a közép- és kelet-európai tagjelölt országokban a viszonylag olcsón és bőségesen rendelkezésre álló munkaerő, illetve föld komparatív előnyt testesít meg, mely megközelítés azonban alábecsülte a korszerű agrártermelés műszaki-technológiai funkcióinak tőkeintenzitását. Az új tagországok végül ugyan kiharcolták maguknak a közel egyenlő elbánást, de erre csak a csatlakozásukat követő 10 éves átmeneti időszak után kerülhetett sor. A keleti bővülés tehát agrárpolitikai szempontból visszalépést jelentett az előző, ún. EFTA-bővüléshez képest, amikor a svéd, finn és osztrák gazdák a tagság első napjától hozzáférhettek a KAP teljes támogatási arzenáljához. 

Összességében: az 1990-es évek KAP-reformjainak legfőbb eredménye, hogy rövid távon sikerült leapasztani az intervenciós raktárkészleteket, és meggátolni a strukturális fölöslegek újratermelődését. Ennek nyomán az EU-nak sikerült megegyeznie kereskedelmi partnereivel a GATT Uruguay-i Forduló (1986-1993) agrárfejezetéről, s azon belül a különböző területek (importvédelem, termelői és export-támogatások) korlátozásól (pl. a lefölözések vámokká történő átalakításáról). A közös agrárpolitika azonban nem lett olcsóbb. Azzal, hogy a korábbi, az árak garantálása révén lényegében a fogyasztók által támogatott politika helyébe – amerikai mintára – az adófizetőket terhelő, a termelőknek közvetlenül juttatott kifizetésekkel operáló rendszert állított, csupán azt érte el, hogy az addig csak alkalomszerűen (jellemzően: alacsony piaci áralakulás esetén) fölmerülő intervenciós/raktározási költségek helyébe állandó kiadások léptek. A földalapú támogatás gyakorlatilag bebetonozta a farmerek jövedelmének alsó határát, hiszen a termelők a piaci áraktól függetlenül, „ha esett, ha fújt”, minden évben megkapták a reform által bevezetett kompenzációt. Hosszabb távon a kínálat korlátozásával kapcsolatos cél is veszélybe került, mert a termelők általában a leggyengébb földjeiket vonták ki a művelésből, és a technikai fejlődés révén – néhány év elteltével – a kisebb területen is többet termeltek, mint a reform előtt.

A 2000-es évek újabb és újabb KAP-reformjait (2003, 2008) az EU nettó finanszírozói (elsősorban Németország) részéről az az aggodalom hívta életre, nehogy az új tagországok számára még a megreformált agrárpolitika is túl nagy késztetést jelentsen mezőgazdaságuk modernizálására és a kibocsátás növelésére. A régi tagországoknak nem állt érdekében a kelet-közép-európai agrárszektor uniós pénzen való föltámasztása. Ehelyett inkább új piaci lehetőséget láttak a belépő országokban, amelyeket – a hagyományokban és a gasztronómiai ízlésben is megmutatkozó hasonlóság, valamint a földrajzi közelség alapján – saját termékeikkel igyekeztek ellátni. 

A fenti cél érdekében egyrészt igyekeztek elválasztani a támogatást a termeléstől, hogy a gazdáknak a több támogatás reményében ne legyen érdekük többet termelni. A korábban a különféle (az egyes főbb termékféleségeket lefedő) rendtartások keretében nyújtott támogatások zömét egységes hektáronkénti fizetési jogosítvánnyá „gyúrták” össze, amely így teljesen függetlenné vált a terméktől és a termelés tényétől is: elnyeréséhez nem volt többé szükség arra, hogy a farmer az adott (a támogatáshoz korábban kötődő) terméket állítsa elő, sőt még arra sem, hogy egyáltalán termeljen valamit. Másrészt igyekeztek megnehezíteni, különböző feltételekhez kötni a támogatáshoz való hozzájutást. A gazdálkodók – a kistermelők (kb. ≤20 hektár) kivételével már nem kaphatták meg a KAP első (piaci/jövedelmi) pillére alatt rendelkezésre álló összes támogatást: a pénz egy része átkerült a második (vidékfejlesztési) pillérbe (ezt hívják modulációnak), amelyre azonban már kénytelenek voltak (pl. beruházási céllal) pályázni. A moduláció után az első pillérben maradó támogatáshoz is csak abban az esetben lehetett teljes egészében hozzájutni, ha a termelők megfeleltek a termelési technológiára vonatkozó egyre szigorodó követelményeknek, és a birtokaikat művelésre alkalmas állapotban tartották.

A 2000-es évek reformjaival a termelés és a támogatás szétválasztása szinte teljessé vált – a termeléshez és a termékhez kötődő, a termelés mennyiségi növelését díjazó támogatás helyébe a termeléstől és terméktől egyre inkább elválasztott, a termelő megélhetését biztosító közvetlen támogatás lépett –, miközben a szubvencionálás feltételeként előírt kötelező kínálatkorlátozás gyakorlatilag megszűnt, a piaci intervenció pedig visszaszorult.

A sorozatos reformok hatására jelentősen záródott az olló a világpiaci árakhoz képest (lásd Ábra). Az EU a világ legnagyobb agrárélelmiszer-importőre és -exportőre is lett egyben, és 2010 óta rendszeresen nettó kereskedelmi többlettel zár. Az alapvető termékekből rendkívül versenyképessé vált, de persze árhullámzás is van, és ideiglenesen a brazil vagy amerikai termékek olcsóbbak tudnak lenni. Az árversenyképesség alapja a KAP-ba öntött támogatás. Bár 2013 óta az EU nem alkalmaz közvetlen exporttámogatást, azért a direkt kifizetések burkolt exporttámogatásként is felfoghatók, hiszen ha a termelő nem számíthatna rájuk, akkor csak magasabb áron volna hajlandó a termékeit értékesíteni.Mindazonáltal, az eddig ismertetett KAP-reformok sorozatával kapcsolatban a tapasztalatok azt mutatták, hogy bár a támogatási módszer – vagyis az a mód, ahogyan az állami pénzek az európai büdzséből a termelőkhöz eljutnak – jelentősen megváltozott, azért a pénz döntően ugyanazokba a zsebekbe (a gazdálkodók legnagyobb tőke- és lobbyerővel bíró rétegéhez) került, mint régen – igaz, a kereskedelmi partnerek (döntően az USA) szemében a korábbinál elfogadhatóbb módon. Az egyre gyakrabban felmerülő kérdés az volt, vajon a társadalom szemében is elfogadható-e a KAP.

Elvégre, ha már termelni sem kell a szubvencióért – hanem elegendő évente kétszer-háromszor megkérni a szomszédot, hogy szántsa ki a gyomot – és a támogatási joggal rendelkező földterület után valaki így is megkaphatja a pénzt, akkor ez egyfajta járadékká válik. Ráadásul mindez nem egyeztethető össze a társadalom mezőgazdasággal szembeni egyre sokrétűbbé váló elvárásaival, amelyek az ellátásbiztonságon túlmenően ma már a táj-, a környezet- és a klímavédelemre is kiterjednek. A közös agrárpolitika legitimációja mind élesebben merült fel a KAP jövőjéről folytatott tárgyalásokon.

A 2010-es évek reformjainak újdonsága (2013, 2021) éppen abban áll, hogy a fenti területeken igyekszik változást elérni: egyrészt a pénzek egy részének a nagystruktúráktól való átcsoportosításával, másrészt a társadalom elvárásainak jobban megfelelő tevékenységek, orientációk hangsúlyozásával.

Az igazságosság jegyében fogant átcsoportosítási döntések értelmében:

  • fokozatosan csökkentik a hektáronkénti támogatások szintjében a tagországok, illetve azokon belül az egyes régiók között meglévő különbségeket. Ezek a különbségek abból adódnak, hogy amikor a támogatások mértékét eredetileg meghatározták, az adott földterület jövedelemtermelő képességét (vagyis az azon elérhető hozamot) vették alapul, illetve a keleti bővülés során nem engedték a régi tagországokra érvényes, és az újak szempontjából előnyös 1986-90-es időszak hozamadatait referenciaértéknek tekinteni;
  • a közvetlen támogatásból több jut a különféle okokból hátrányos helyzetűnek tekintett gazdálkodói csoportoknak: a kistermelőknek, a fiatal gazdáknak, a rossz természeti adottságú területeken, illetve egyes, alacsony jövedelmezőségű ágazatokban (pl. extenzív állattartásban) tevékenykedőknek;
  • megjelent a degresszivitás és a maximalizálás (angolul capping) fogalma, ami azt jelenti, hogy az egyes gazdaságoknak évente kifizetett direkt támogatások zömére vonatkozóan, bizonyos összegű támogatás fölött, a pénz egy részét vagy akár teljes egészét elvonhatják.

A társadalom elvárásainak megfelelő változtatások közül az alábbiakat érdemes kiemelni:

  • egyre nagyobb hangsúlyt kap a „zöldítés”, amelynek keretében a termelőket arra ösztönzik, hogy figyeljenek a környezet- és klímavédelem, biodiverzitás és az állatjólét szempontjaira, s a földterület növekvő részén ennek megfelelő művelési technikákat alkalmazzanak;
  • mivel az ember is a környezet része, a támogatáshoz való hozzájutás feltételei között megjelenik egy szociális elem, amelynek értelmében a KAP-források kedvezményezettjeinek be kell tartaniuk az európai szociális és munkajog egyes elemeit;
  • azért, hogy meg lehessen állítani egyes vidékek elnéptelenedését, illetve az agrártevékenységek visszaszorulását, valamint a KAP-támogatások már említett járadékká válását, az EU visszafordult a termelés és a támogatások szétválasztása ügyében, és újból lehetőség van termeléstől függő támogatások nyújtására – ami segíthet például életben tartani az extenzív állattartást az arra alkalmas területeken;
  • az uniós pénzekkel való racionális gazdálkodás jegyében a szubvenciót ma már kizárólag az „aktív farmerek” részére tartják fenn, ami alatt azt kell érteni, hogy csak a mezőgazdaságot főtevékenységként végzők földjei után jár KAP-támogatás (tehát pl. repterek után nem);
  • s végül megerősítik a termelők helyzetét az élelmiszer-vertikumban, bővülnek a gazdálkodók szövetkezési lehetőségei, ami a versenyjog alóli esetleges kibújás lehetőségét is magában foglalhatja.

Minthogy a fenti újítások igen különbözőképpen érintették a tagországokat, ezért:

  • egyrészt a szokásosnál is lassabban lehetett megegyezni róluk – a 2013-as reformra vonatkozó bizottsági javaslatok 2011-ből datálódnak, de a reform zömében 2015-től került alkalmazásra, a közelmúltban kodifikált 2021-es reform esetén pedig ugyanezen évszámok rendre 2018 és 2023;
  • másrészt zömükben csupán ajánlások formájában kerültek/kerülnek bevezetésre. Más szóval a tagországok óriási mozgásteret kaptak a tekintetben, hogy melyik eszközt milyen mértékig alkalmazzák. Következésképpen az elénk táruló közös agrárpolitika inkább csak az alapelveiben közös, a gyakorlati megvalósulás sokszínű kaleidoszkópot mutat. Ezt a sokszínűséget segíti a KAP két pillére, a piaci/jövedelmi és a vidékfejlesztési pillére közötti rugalmas és arányaiban is jelentős átcsoportosítási lehetőség.

Ha ezek után azt gondoljuk, hogy a 2010-es évek eseményeivel napjainkra a KAP-ok legjobbika jött létre, akkor be kell látni: minden politika felvizezhető és kijátszható. Példa erre a szubvenciók bizonyos birtokméret fölötti kivezetése (illetve az erre tett kísérlet), amelyre az érintettek a nagyüzemek kisebb termelési egységekre bontásával válaszoltak [5]. A mezőgazdaság nagyszereplőinek kezében hatalmas természeti és termelési tőke összpontosul, s ezért egyszerre van képességük és késztetésük arra, hogy ne hagyják azt leértékelődni, illetve elveszni.

A KAP évtizedek óta tartó reformjaival a politika mindig is igyekezett elébe menni a közvélemény aktuális elvárásainak.

Nincs ez másképpen a legújabb, 2021-es reformmal sem, amellyel kapcsolatos jogszabályok 2021. december 6-án jelentek meg az Európai Unió Hivatalos Lapjában. A tagállamoknak 2021. december 31-ig kell benyújtaniuk jóváhagyásra az Európai Bizottság felé a KAP reform hazai adaptációjával kapcsolatos stratégiai tervüket. A részletekről 2022-ben lehet majd pontos képet alkotni.

A cikkben felhasznált források:

[1] Molnár, J. (2000). A földtulajdon és földhasználat. Gazdálkodás. Évf, 4, 30-36.

[2] Maigret, E. (1992). Histoire économique de la France au XXe siècle. Cahiers français n°255, Mars-Avril 1992 La Documentation francaise

[3] Forstner, B., & Isermeyer, F. (2000). Transformation of agriculture in East Germany. Agriculture in Germany., 61-90.

[4] Halmai, P. (Ed.). (2002). Az Európai Unió agrárrendszere. Mezőgazda.

[5] Mizik, T. (2019). A közös agrárpolitika 2013. évi közvetlen támogatási rendszerének hatásai a magyar mezőgazdaságra. Közgazdasági Szemle, 66(11), 1210-1229.

Somai Miklós a  Közgazdasági- és Regionális Tudományos Központ Világgazdasági Intézetének munkatársa

A cikk a szerző véleményét tükrözi, ami nem feltétlenül esik egybe a Portfolio álláspontjával.

Címlapkép: Getty Images

FRISS HÍREK
NÉPSZERŰ
Összes friss hír
Itt a csattanós válasz azoknak, akik nem vesznek lakást, mert alacsonyabb kamatokra várnak

Privát bankár

Privát bankár
Retail Day 2024
2024. április 11.
EU Források 2024
2024. március 6.
Agrárium 2024
2024. március 19.
Sustainable Tech 2024
2024. április 24.
Hírek, eseményajánlók első kézből: iratkozzon fel exkluzív rendezvényértesítőnkre!
Portfolio hírlevél

Ne maradjon le a friss hírekről!

Iratkozzon fel megújult, mobilbaráthírleveleinkre és járjon mindenki előtt.

Infostart.hu

Ügyvédek

A legjobb ügyvédek egy helyen

Interaktív online előadás

Vételi és eladási zónák - Részvénypiaci panoráma

Mire számíthatunk a következő napokban a részvénypiacokon? Milyen fontos szintekre kell figyelni a főbb indexek esetén? Melyek lesznek a jól és rosszul teljesítő régiók, országok, szektorok és ágazatok?

Díjmentes online előadás

Miért a tőzsdei befektetést válasszam az állampapír helyett?

Online előadásunkon megvizsgáljuk a két befektetési formát, megtárgyaljuk az előnyeiket és a hátrányaikat, sorra vesszük mikor mibe érdemes fektetni.