Az Európai Bizottság szerint a szóban forgó polgári kezdeményezés érintette területeken – a regionális vagy kisebbségi nyelvek jelentőségének biztosítása, illetve a kulturális és nyelvi sokszínűség előmozdítása – eddig megtett intézkedések elegendőek a kezdeményezésben megfogalmazott célkitűzések eléréséhez. A Bizottság válaszában azt is hozzáteszi, hogy sem az Európai Unióról szóló szerződés, sem az Európai Unió működéséről szóló szerződés nem nyújt jogi alapot a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos jogalkotáshoz.
Ráadásul ez nem az első olyan eset volt, hogy egy uniós intézmény – kompetenciahiányra hivatkozva – nem kívánt a nemzeti kisebbségek kérdésével foglalkozni. Így jogosan merülhet fel a kérdés: az Európai Unió miért kerüli a nemzeti kisebbségek kérdését?
Kisebbségek az Európai Unióban
Az Európai Unió (EU) 27 tagállamában élő több mint 447 millió emberből közel 50 millió olyan polgár él, akik valamely etnikai alapú kisebbségi közösség tagjai, regionális vagy kisebbségi nyelvet beszélnek. Ráadásul Európában a nemzetállamok határai nem felelnek meg a lakosság etnikai és kulturális rajzolatának.
Azonban az Európai Unióban nem csupán a hagyományos kisebbségek jelentős száma, hanem a kisebbségek tagállamonként eltérő helyzete is problémát okoz.
Míg egyes országok – többek között hazánk – széles körű jogokat biztosít a nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek számára, addig például az alapító országok közé tartozó Franciaország és az 1981-ben csatlakozó Görögország az 1990-es években egyszerűen kijelentette, hogy a területén nem élnek nemzeti kisebbségek. Ráadásul vannak olyan országok, amelyek – különösen napjainkban – küzdenek a saját területükön élő kisebbségekkel. Példának okáért Spanyolországban az elszakadási törekvések napirenden vannak, a 2004-ban csatlakozó országok közül pedig a balti államok nem tudnak megbékélni a területükön élő jelentősszámú oroszajkú kisebbséggel.
Ennek következménye, hogy a nemzeti kisebbséget érintő ügyeket az EU-s tagállamok többsége – legtöbbször mind a mai napig – a legszigorúbb belügyüknek tekinti, ezért nem szereti uniós szintre vinni. Ezek a viták elsősorban azzal függenek össze, hogy az állam szuverenitását hogyan értelmezzük és milyen interpretációt adunk az államalkotó nemzeteknek. Másképp fogalmazva: kié az állam, kit tartoznak az államot alkotó politikai közösségbe, mi az államnak a kulturális és nemzeti identitása. Emiatt a tagállamok a területükön élő kisebbségekkel kapcsolatos politikájukat a nemzeti szuverenitásuk egyik sarkalatos tényezőjének tekintik, és erről – mint ahogy azt az 1990-es évek közepén a Balladur-terv korlátozott eredményei is mutatták – még egy regionális integrációs szervezet által kínált gazdasági és politikai előnyökért cserében sem kívánnak lemondani.
Az Európai Unió fellépési lehetőségei és korlátai a hatáskörök tükrében
A hatáskörök elemzésekor nem tekinthetünk el attól a ténytől, hogy az 1957-ben alapított Európai Gazdasági Közösség kezdetben a gazdasági együttműködést tekintette elsődleges prioritásának, és a politikai együttműködés szükségessége csak jóval később jelent meg. A politikai integráció kialakításának módját és mélységét illető dilemma máig nem jutott a nyugvópontjára. Az EU-n belül a föderalista ötletek együtt keringenek a tagállami szuverenitást minél erőteljesebb megőrzését hangoztató érvekkel. Különösen gyakran alakul ki nézeteltérés olyan területeken, amelyek az EU kül- és belpolitikáját egyaránt érintik. Ennek ellenére számos területen sikerült már az EU-t alkotó tagállamoknak közös álláspontra helyezkedniük, és ebből alakult ki olyan uniós megközelítés, amely az EU intézményeinek a politikáját meghatározza az adott kérdésben.
Bár az Európai Uniónak van nyelvpolitikája és kiforrott regionális politikája, addig a kisebbségpolitika területén mindmáig nem létezik uniós szintű kisebbségvédelmi szabályozás.
Noha a Lisszaboni Szerződés hatályba lépésével az Unió intézményei az elsődleges jogforrások szintjén is megjelenítették a kisebbségi kérdéskört, az alapító szerződések szerint nincs is kifejezett jogalapja, hogy az EU a kisebbségekkel összefüggő kérdésekkel foglalkozzon. Konkrét kisebbségvédelmi előírások híján tehát csupán az emberi jogok és alapvető szabadságjogok védelmének elve, a kulturális sokszínűség tiszteletben tartásának követelménye és a hátrányos megkülönböztetés védi közvetve a nemzeti kisebbségek érdekeit.
Ennek az a legfőbb oka, hogy az Európai Unió független államok közössége, amelyben az uniós szintet és a tagországokat is világosan determinált hatáskörök illetik meg. Az Európai Unió kizárólag az uniós tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörökön belül járhat el a meghatározott célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden hatáskör, melyet a Szerződések nem ruháztak át az EU-ra, a tagállamoknál marad. A Lisszaboni Szerződés nagyon pontosan lefekteti az Unió és a tagállamok közötti hatáskörök megosztását. Ennek értelmében a hatáskörök három fő kategóriába sorolhatók:
- kizárólagos hatáskör: az e hatáskör alá tartozó területeken kizárólag az Európai Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktusokat;
- megosztott hatáskör: az e hatáskör alá tartozó területeken mind az EU, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat. A tagállamok csak akkor gyakorolhatják e hatáskörüket, ha az Európai Unió nem gyakorolja a hatáskörét, vagy lemond annak gyakorlásáról;
- támogató–összehangoló–kiegészítő hatáskör: az e hatáskör alá tartozó területeken az Unió csak támogathatja, összehangolhatja vagy kiegészítheti a tagországok intézkedéseit.
A kisebbségeket érintő kérdésekben viszont a tagállamok nem ruháztak át hatásköröket az Európai Unióra, így ezen a területen az EU csak támogathatja a tagországok intézkedéseit. A kisebbségi kérdéseket érintő határkörátruházás hiánya nem meglepő, hiszen a jelentős számú nemzeti vagy nyelvi kisebbségnek otthont adó államok hallani sem akarnak arról, hogy egy integrációs szervezet beleszóljon a területükön élő kisebbségeket érintő kérdésekbe. Éppen azért – jogalap hiányában – a kisebbségvédelem kérdése egyre inkább politikai kérdéssé válik az Európai Unióban, amelyet az egyes intézmények és tagállami politikusok nem ritkán pillanatnyi érdekeik alapján helyeznek előtérbe.
Bár uniós szintű kisebbségpolitikáról nem beszélhetünk, az EU-s intézmények elsősorban a kulturális politika keretében foglalkoznak a kisebbségi, mindenekelőtt a kisebbségi és regionális nyelvek oktatásának kérdésével.
Emellett – kissé ambivalens módon – a külpolitika, azaz a harmadik országokat érintő uniós politika az a terület, ahol az EU bátran és határozottan szokott fellépni a kisebbségek védelmében. Ennek egyik leglátványosabb megnyilvánulása a bővítési politika, amely elsősorban biztonsági problémaként tekintett és tekint mind a mai napig a megoldatlan kisebbségi kérdésekre. Következésképpen uniós szinten felemás helyzet jött létre: az EU a koppenhágai kritériumok a kisebbségvédelmet csatlakozási kritériumnak tekintik, de ezek az elvárások – a csatlakozást követően – az új tagállamok számára már nem bírnak kötelező erővel. Az EU-nak a vitás kisebbségi kérdéseknek az csatlakozási kritériumok közé emelésével az volt a célja, hogy az európai integráció értékeinek megerősítésével még ezelőtt rendeződjenek az etnikai feszültségek, hogy a tagjelölt országok az EU teljes jogú tagjává válnak. E folyamat részeként az Unió a közép- és kelet-európai posztkommunista országok európai integrációs aspirációjára épített és a cél elérése érdekében gazdasági és politikai súlyát használta fel.
A közép- és kelet-európai bővítési folyamat során hamar világossá vált, hogy az EU esetében a kisebbségi kérdés megjelenését a bővítési folyamatban nem az értékelvűség, hanem az érdekek dominanciája határozta meg. A csatlakozási folyamat során az Európai Bizottság két területre, nevezetesen a roma kisebbségek helyzetére és a balti országokban, különösen Észtországban és Lettországban másodrendű állampolgároknak tekintett oroszajkú kisebbségek kérdésére helyezte a hangsúlyt. Mindez egyértelműen jelzi az Unió érdekeltségét a legbefolyásosabb szomszédjával és akkoriban kiemelt energetikai partnerével, Oroszországgal való jó kapcsolat fenntartásában, valamint a bevándorlással kapcsolatos saját biztonsági aggodalmait tükrözi.
Ráadásul a kisebbségvédelem esetében közös elveken nyugvó uniós megközelítésről sem beszélhetünk. Ehelyett inkább az egyes intézményeknek a nemzeti kisebbségekkel kapcsolatos attitűdjéről érdemes szót ejteni.
- Az 1979-en óta az Unió polgárai által közvetlenül választott Európai Parlamentben (EP) biztosít olyan politikai fórumot, ahol a kisebbségek helyzete is megvitatható. Mivel 1979 óta az EP tagjai közvetlen választáson nyernek mandátumot, a kisebbségi, etnoregionális pártok számára rendkívüli lehetőséget jelent, hogy saját választóik támogatásával uniós szintű képviseletet szerezhetnek. Ez kétségkívül hozzájárul a nemzeti kisebbségek érdekeinek európai szintű képviseletéhez. Az EP viszonylagos kisebbségpolitikai aktivitása azzal is magyarázható, hogy az EP-képviselők közvetlen választása által nyújtotta legitimáció lehetővé tette, hogy a Parlament szerepe olyan területeken is növekedjen, amelyekkel a Bizottság vagy a tagállamok képviselőiből álló Tanács nem szívesen foglalkozik. Ugyanakkor az EP – különösen a Maastrichti Szerződés előtti – korlátozott döntéshozatali képessége erősen csökkenti az EP-képviselők és az intézmény politikai felelősségét. E tényezők együttesen teszik lehetővé, hogy a kényes kérdések megvitatásában és kezelésében az élen járjon. Az EP-ben mindazonáltal a nem kötelező érvényű kisebbségvédelmi jelentések elfogadása sem könnyű, ugyanis a Parlamentben többségben vannak a kisebbségi jogok kiterjesztését ellenző uniós országokból megválasztott – a többségi társadalomhoz tartozó – képviselők, akik megpróbálják megakadályozni, hogy a kisebbségi kérdés napirendre kerüljön. Az EP-ben létezik egy – a közvélemény számára kevéssé ismert – félhivatalos, az EP-tagok kezdeményezésére létrejött képviselői csoportosulás, a Nemzeti Kisebbségügyi Intergroup, amelynek legfőbb célkitűzése, hogy a kisebbségek jogaival kapcsolatos álláspontokat becsatornázza az Európai Parlamentbe. Hazánk csatlakozása óta az Intergroup egyik társelnöke mindig magyar volt; a társelnöki feladatokat jelenleg – a korzikai François Alfonsi mellett – Gál Kinga fideszes magyar és az erdélyi Vincze Loránt látja el. Bár e képviselői csoportosulások a kisebbségpolitikai kérdésekben kiváló koordinációs fórumnak bizonyulnak, érdekérvényesítő képességük korlátozottnak tekinthető, hiszen az európai parlamenti szakbizottságok nem szívesen veszik napirendjükre a kisebbségi kérdéseket, mert azok sok politikai vitát generálnak.
- Az Európai Parlament ráadásul önmagában nem jogalkotó, emiatt az, hogy az Európai Parlamentben egy határozatot elfogadnak vagy valamilyen ajánlást tesznek, az politikailag lehet fontos, de automatikusan joghatást nem tud kiváltani. Ez a Lisszaboni Szerződés reformját követően is igaz: a Parlament a tagállami kormányokat tömörítő Tanáccsal közösen, társjogalkotóként tud uniós jogi normákat elfogadni. A tagállamok szakminisztereit tömörítő Tanács pedig – épp a tagállamoknak a kisebbségi kérdésekhez való eltérő viszonyulása miatt – igyekszik kerülni a kisebbségpolitika kényes kérdését.
- Az Európai Bizottság, amely az uniós intézményi struktúrában a közösségi érdekek megjelenítéséért felelős – próbál semleges, technokrata megközelítést Ennek keretében próbálja egyszerre figyelembe venni a 27 tagállam érdekeit. Mivel azonban a kisebbségpolitika rendkívül megosztó téma, a Bizottság kerüli a nyílt politikai állásfoglalást a nemzeti kisebbségeket érintő kérdésekben.
Egyéb kisebbségek az uniós politikában
Fontos azonban látnunk, hogy vannak olyan kisebbségi csoportok is, amelyek esetében nem mutatkozik ennyire szemérmesnek az EU: ezek – a már említett romák mellett – a bevándorlók és a szexuális kisebbségek. Bár ezeket a kérdéseket sem övezi konszenzus az Európai Unióban – gondoljunk csak arra, hogy a szexuális kisebbségeket illetően más nézetet képviselnek a konzervatív és liberális képviselők, míg a migrációt illetően a legfőbb törésvonal a nyugat-európai (nagyrészt korábban gyarmattartó) és a közép-kelet-európai tagállamok között húzódik – napirendre tűzésük lényegesen kevésbé veszélyeztetik az államközi kapcsolatokat. A romák és a szexuális kisebbségek kérdése azért is elfogadottabb téma az Európai Unió intézményein belül, mert ezek a kisebbségi csoportok politikailag nem fogalmaznak meg lényeges, az államok számára kényes követeléseket. E kisebbségek politikailag nem szervezett közösségek; számukra a formális társadalmi és jogegyenlőség a kritikus kérdés. Ezzel szemben a nemzeti kisebbségek esetében a nemzeti identitás megőrzése vagy az anyaállamaikkal való kapcsolatuk érzékeny politikai kérdéseket vet fel.
Összegezve: mivel az Európai Unió kizárólag az uniós tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörökön belül járhat el, a nemzeti kisebbségeket érintő kérdésben nem várható előrelépés, hiszen a közeljövőben nem várható, hogy azon tagállamok, amelyeknek a területén jelentős számú kisebbség él, hozzájárulnának ahhoz, hogy az EU nagyobb beleszólást kapjon a nemzeti szuverenitásuk szempontjából meghatározó kisebbségi ügyekbe.
Brucker Balázs az ELKH Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont Regionális Kutatások Intézetének tudományos munkatársa
A cikk a szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.
Címlapkép: Getty Images
