Háttérbe szorult klímavédelem – Így változtak meg a V4-ek prioritásai az energiaválság után

krtk blog A HUN-REN Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

A 2022-es energiaválság fókuszba helyezte a V4-ek energiapolitikai törékenységét, miután a földgázfüggőség, az energiaárak robbanása és az energiaellátás biztonságának kérdése újraírta az uniós klímacélok megvalósíthatóságát, és mindezzel kapcsolatban akadályok és ellentmondások kerültek a felszínre. Ugyanakkor friss tanulmányok (pl. Riepl és Zavarská, 2023) rámutatnak, hogy egyértelmű pozitív jelek is mutatkoznak a zöld átállás felé, noha „számos akadály nehezíti az áttörést”. 

Cikkünk középpontjában a klímapolitikai paradigma (Climate Policy Paradigm) fogalma áll, amely alatt a szakirodalom a klímavédelem társadalmi szemléletét, az adott államok éghajlatváltozást érintő céljait és intézkedéseit érti (Vij et al., 2018). Vij és munkatársai megfogalmazásában a klímaparadigma az intézményesült klímaadaptációs elképzelések és stratégiák átfogó rendszere. A paradigma fogalma különböző aspektusokból értelmezhető; azaz a szemléleti keretek, megvalósítandó célok, eszközök, valamint az intézmények szintjén (Kern et al. 2014).

Az egyes országok klímapolitikai paradigmáinak fejlődése három korszakra osztható (Hermwille 2016).

• Az első szakaszban a klímaváltozást környezeti problémának tekintik (Kiotói Jegyzőkönyv),
• míg a másodikban fejlesztéspolitikai célnak, amely a kibocsátáscsökkentésre koncentrál (pl. low carbon economy, zöld gazdaság),
• a harmadik fázisban pedig komplex társadalmi-ökológiai kérdésként kezelik (pl. Párizsi Egyezmény, Green Deal).

Az említett szakirodalmak alapján a klímapolitikai paradigmák kulcsfontosságú eszközeinek tekintjük a klímavédelmi stratégiákat. Ezek a dokumentumok az adott társadalom klímavédelmi elkötelezettségének írásos lenyomatai, amelyek alkalmasak lehetnek a szakpolitikai gondolkodásmód megismerésére is. A fentiek alapján érdemes feltenni a következő kérdéseket:

• A V4-ek aktuális stratégiai dokumentumai melyik klímaparadigmát követik, vagy melyikbe sorolhatók be?
• Milyen mértékben valósultak meg a klímavédelmi stratégiák és mi várható ennek kapcsán a jövőben?

E kérdéseket két módon próbáltuk megválaszolni. Egyrészt a V4-országok klímastratégiáinak tartalomelemzésével, másrészt szakértői interjúkkal, amelyek a stratégiák megvalósítását taglalták. 

A V4-ek klímastratégiái és energiatervei

A visegrádi országok klímastratégiái és az ehhez kapcsolódó nemzeti energia- és klímatervek az Európai Unió 2020-ra, 2030-ra és 2050-re kitűzött dekarbonizációs céljaihoz való alkalmazkodás eszközei. Bár a stratégiák készítése nem volt kötelező, a tagállamokat jogi aktusok ösztönözték ezek kidolgozására. Mindezek országspecifikus helyzetelemzéseket, célkitűzéseket, intézkedési terveket és vázlatos finanszírozási kereteket tartalmaznak. 

Csehország és Magyarország már korábban, a Kiotói Jegyzőkönyvre reagálva alkotott stratégiákat, amelyeket később 2017-ben megújítottak. Az új dokumentumokban közös elem a fosszilis energia csökkentése és a megújuló energiák előtérbe helyezése. Mindegyik ország az alkalmazkodást hangsúlyozta, ugyanakkor a lengyel dokumentum elsősorban az adaptációs kudarcokból fakadó gazdasági károk megelőzésére koncentrált. Szlovákia klímastratégiája kiemeli, hogy az ország már így is a legalacsonyabb kWh-ra vetített szén-dioxid-kibocsátással bír, azonban ennek a fő oka a Bősi erőmű.

A 2019-ben készült nemzeti energia- és klímatervek már egységesebb szerkezetet kaptak és öt kulcstémát öleltek fel:

1. dekarbonizáció,
2. energiahatékonyság,
3. ellátásbiztonság,
4. belső piac,
5. kutatás-innováció-versenyképesség.

Ezek a dokumentumok részletesebb és világosabb célokat fogalmaznak meg, de még mindig részben csak becslésszerű költségekkel kalkulálnak, a végrehajtást pedig főként uniós forrásokra alapozzák. Ráadásul azóta, az orosz–ukrán háború és az energiaválság hatására több célkitűzés aktualitását vesztette, míg mások (pl. zöld átállás felgyorsítása) felértékelődtek.

Az energiaellátási problémák ismét más megítélés alá helyezték a földgáz szerepét, vagy a szénkészletek hasznosítását, ugyanakkor viszont a tiszta energiára való gyors átállás egyértelműen előtérbe került.

Fontos megjegyezni, hogy a változások nyomán született meg a REPowerEU terv is (2022), amely a stratégiák újragondolását és az intenzívebb szakpolitikai végrehajtását sürgeti. 

Országspecifikus különbségek a V4-ek deklarált céljaiban: 

• Csehország a szén földgázzal való kiváltását, a biomassza és vízenergia arányának növelését, valamint az épületenergetika javítását és a nukleáris energia fejlesztését tűzte ki célul. 
• Magyarország célja a lignitalapú termelés kivezetése, a fosszilisek (főként földgáz) csökkentése, a nukleáris és megújuló (főként biomassza) energia bővítése, miközben csökkentené az energiaimporttól való függőséget. 
• Lengyelország a közlekedés, a városokból eredő környezetterhelés és a mezőgazdaság szén-dioxid-kibocsátásának csökkentésére törekszik, a szén visszaszorítása, a biomassza, szélenergia és atomenergia szerepének növelése mellett. 
• Szlovákia a négy ország viszonylatában alacsony energiaipari emisszióval rendelkezik (a nukleáris és vízenergia magas részaránya miatt), célja a szilárd fosszilisek kiváltása a biomassza, a geotermia és a nukleáris energia fejlesztésével. 

Elemzéseink alapján a V4-ekben megfogalmazott korai klímadokumentumok még a klímapolitikai paradigmák második szakaszához kapcsolhatók. Ekkor a klímaváltozást fejlesztéspolitikai kihívásként értelmezték (Hermwille 2016), amelyben a gazdasági versenyképesség dominált. A harmadik paradigma, amely „átfogó társadalmi-gazdasági átalakulást” hangsúlyoz (pl. Párizsi Megállapodás), a frissített stratégiákban jelent meg (szlovák adaptáció, magyar és cseh mitigáció). Az új szemlélet Lengyelországban csak a nemzeti energia- és klímaterv révén vált láthatóvá, így a lengyelek esetében némi késés érzékelhető. 

Így látják a szakértők

A V4-ek klímapolitikai elképzeléseiben bekövetkezett fejlődés külső hatások (EU-tagság, nemzetközi egyezmények) következménye. A stratégiák az adminisztratív megfelelés eszközei, gyakran formális célokat tartalmaznak, míg a végrehajtás elmarad a deklarált szándékoktól. Többen rámutattak, hogy a dokumentumok egyoldalúak, és a megvalósítás hiányosságai miatt nem tükrözik teljes mértékben a nemzeti klímapolitikai paradigmát. Egyetértettek abban, hogy a klímapolitikai célok elérését akadályozza a gyenge intézményi háttér, az energiaintenzív iparágak dominanciája és a gazdasági helyzet változásaira gyorsan reagáló politikai prioritások.

A 2022-es válság tovább erősítette az energiapolitika dominanciáját a klímapolitika felett.

A szakértők szerint az energiaellátás biztonsága válsághelyzetekben prioritást élvez, ami nem feltétlenül ellentétes a klímacélokkal, de azok háttérbe szorulhatnak. Az orosz energiafüggőség és a hálózati korlátok a megújulók gyors bővítését is akadályozzák.

Ugyanakkor a stratégiák megvalósítása több szinten is akadályokba ütközik, elsősorban az intézményi, gazdasági és társadalmi tényezők miatt.  A klímatudatosság társadalmi növekedése pozitív fejlemény, de még nem elégséges a szintje. Továbbá a helyi önkormányzatok anyagi eszközök hiányában nehezen tudnak tenni a karbonsemlegességért, így a lokális és alulról építkező beavatkozások aránya kisebb, mint Nyugat-Európában. 

A gazdaságfejlesztési politikához képest a V4-országok klímacéljai sokszor másodlagossá válnak. Kiemelt szerepet játszik ebben az autóipar és a hozzá kapcsolódó ellátási láncok, amelyek energiaintenzív fejlődési pályára állították a régiót.

Az elektromos járművek elterjedésével párhuzamosan jelentős beruházások zajlanak az akkumulátorgyártás terén (pl. Magyarország és Lengyelország), amely tovább növeli az energiaigényt.

A másik kulcstényező az energiaárak és ellátásbiztonság kérdése. A háztartások és ipari szereplők is energiaimport-függők, ezért az olcsó és megbízható energiaforrások (pl. orosz gáz, lengyel szén) preferenciája sokszor felülírja a dekarbonizációs célokat. A lengyel és magyar 2021–2030-as nemzeti energia- és klímaterv is inkább energiabiztonsági szempontokat helyez előtérbe. 

A klímapolitikai cselekvés hiányának másik fő oka a politikai és társadalmi elköteleződés alacsony szintje. Bár a lakosság tudatában van a klímaváltozás problémájának, az átállás költségeitől való félelem és az infrastruktúra-beruházások nagyságrendje visszatartja a döntéshozókat a mélyebb reformoktól. A társadalmi nyomás hiánya és az uniós minimumkövetelményeknek való megfelelés elégségesnek bizonyul sok esetben. 

Fontos tényező az intézményi rendszer instabilitása is, a túlközpontosítás és a helyi szintek gyengesége akadályozza a klímavédelem érdemi végrehajtását. A decentralizált klímapolitikai tervezés hiányában a helyi önkormányzatok nem tudnak önálló, kontextushoz illeszkedő intézkedéseket megvalósítani. A jól képzett humánerőforrás hiánya tovább nehezíti a helyzetet. 

A lengyel és magyar klímastratégiák megvalósítását tovább nehezíti az EU-s jogállamisági viták miatti pénzügyi forrásmegvonás veszélye. Lengyelországban történtek jelentős előre lepések, de hazánkban a helyzet súlyosbodott. Mindezek ellenére a V4-ek nem tekinthetők az EU klímapolitikájának teljes ellenzőinek. Inkább egy kelet-közép-európai „klímapolitikai út” keresése zajlik, ahol az államok saját identitásuk és gazdasági érdekeik figyelembevételével próbálják alakítani a klímaátmenet ütemét. 

Magyarországon jelentős előrelépés volt a napenergia elterjedése az elmúlt évtizedben és a paksi erőmű révén az energiaszektor viszonylag kedvező szén-dioxid/kWh értékkel termel, az ellátásbiztonság jónak tekinthető. Ezzel szemben Lengyelország folyamatosan elhalasztja a szénerőművek üzemezett bezárásait, de hazánk is halasztotta a Mátrai Erőmű bezárási időpontját. Ennek az oka azonban valójában csak részben energiapolitikai megfontolás, hiszen a szénbányák egy része a szegényebb régiókban jelentős foglalkoztatók, ezért súlyos szociális következményei lennének bezárásuknak. Lengyelország a szénbányáit nem csak, hogy 2049-ig biztosan működtetni akarja, de több erőmű esetében egyáltalán nincs leállítási tervdátum.  Csehország vegyes képet mutat, a szén kivezetésének dátumát 2038-ra halasztották, majd előre hozták 2033-ra. 

Összegzés

A V4-ek klímapolitikáját három fő akadály lassítja: gazdasági érdekek, társadalmi-politikai akarat hiánya és intézményi gyengeségek. Ezek összességükben gátolják az átfogó paradigmaváltást, noha a stratégiai dokumentumok formálisan megfelelnek az EU elvárásainak. A jövőben a régió akkor tud hatékony klímapolitikát folytatni, ha e tényezőket képes kezelni és a helyi sajátosságokat integráló, több szintű klímakormányzást valósít meg. 

Az elmúlt néhány évben a klímapolitikai dokumentumok jelentősége háttérbe szorult, mivel a klímavédelmi szempontokat nagyrészt alárendelték az energiapolitikai döntéseknek. Ezért vélhetően a négy visegrádi ország számára elengedhetetlen a stratégiák újragondolása és megújítása, ugyanakkor nem elegendő pusztán a átfogalmazásuk: a felsorolt gátló tényezők mindegyikében alapvető változásokra van szükség, mivel a releváns politikák az állami és társadalmi rendszerek egészét áthatják. Ennek következtében a többszintű klímakormányzás és tervezés reformja komoly kihívást jelent nemcsak a visegrádi országok, hanem teljes emberiség számára. 

A cikk a kutatók által az Environmental Science & Policy folyóiratban publikált kutatás alapján készült.

A cikk a szerzők véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images