A fékek és ellensúlyok rendszere a közoktatásban

Amióta a pedagógusok és diákok tiltakozó mozgalma újra tartósan a politika napirendjére helyezte a közoktatás problémáit, felerősödött az arról szóló gondolkodás is, hogy mi lenne a tartalma annak a gyökeres oktatáspolitikai fordulatnak, amit oly sokan követelnek. E gondolkodás egyik fontos leágazása nem tartalmi kérdés (mint amilyenek például a tanulási célok, tantervek, tanulásszervezés, finanszírozás stb.), hanem egy procedurális kérdés:

kik és hogyan hozzanak oktatáspolitikai döntéseket?

Az ugyanis mára (újra) nyilvánvalóvá vált, hogy ha minden döntés egyetlen omnipotens – senki és semmi által nem korlátozott – hatalmi (politikai) központban születik, az szükségképpen az összes érdekelt (tanulók, szülők, pedagógusok, helyi közösségek, munkáltatók stb.) érdekeinek és igényeinek figyelmen kívül hagyásához vezet.

Mindenekelőtt egy kis címmagyarázat: a fékek és ellensúlyok (checks and balances) egy a felvilágosodás hagyományában gyökerező alkotmányos alapkövetelmény. Érvényesítése hivatott biztosítani, hogy a kormányzás rendszerében olyan egyensúlyi állapot uralkodjon, melyben egyetlen szereplő sem tehet szert túlzottan nagy (visszaélésre lehetőséget biztosító) hatalomra. Bár ez az alapelv oktatáspolitikai szempontból inkább csak metaforának tűnhet, ennél többről van szó; egy olyan hatalmas és komplex rendszerben, mint amilyen az oktatás, a különböző döntési jogosultságok egyes szintek és szereplők közötti szétterítése a jó, minden érdekelt igényeire tekintettel lévő döntések meghozatalának legfontosabb előfeltétele. Az oktatáspolitikai döntések legitimitását tehát nem csupán az biztosítja, hogy azok megfelelnek-e a mindenkori szakmai követelményeknek, hanem az is, hogy azok meghozatala mennyire demokratikus procedúrák keretei között zajlik.

Amikor egy korábbi könyvemben (pdf) a kelet-európai rendszerváltások után eltelt tíz év oktatási reformjait elemeztem, azt találtam, hogy az egyes posztkommunista országok oktatás-kormányzási rendszereinek átalakítása két alapvető minta alapján zajlott. Voltak olyanok (mint például Magyarország, Lengyelország vagy Bulgária), ahol az államszocializmus politikai-adminisztratív irányítási rendszer helyébe demokratikus-politikai irányítási rendszert hoztak létre, melyekben a hangsúly a döntések demokratikus legitimitására helyeződött. (A legfontosabb irányítási döntéseket Magyarországon iskolafenntartó önkormányzatok politikai procedúrán keresztül választott testületei hozták.) Más országok, mint például Csehország, Románia vagy Szlovénia, professzionális-adminisztratív rendszert építettek, amely a döntések szakmai minőségére helyezte a hangsúlyt; e szakmai hozzáértést hangsúlyozó rendszerekben a helyi döntéshozók kiválasztása kizárólag szakmai kritériumok alapján történt.

A jelenlegi államkonzervatív rendszer által 2011-2015 között létrehozott politikai-adminisztratív oktatásirányítási mechanizmus felváltásával kapcsolatban a dilemma lényegében nem különbözik a rendszerváltás utáni állapottól. Visszatérhetünk a 2010 előtti markánsan demokratikus politikai legitimitást hangsúlyozó szisztémájához, vagy kiegészíthetjük azt olyan elemekkel, melyek a politikai befolyást a szakmai minőséget hangsúlyozó szakértői döntéshozatallal ellensúlyozzák. Az elmúlt 12 év tapasztalatai alapján ez utóbbi észszerű megközelítésnek tűnik, de ennek súlyos korlátjai vannak: az oktatás által felhasznált közösségi erőforrásokról (közpénzek felhasználásáról) szóló döntések definíciószerűen politikai döntések. Ebbe beleértendők azok a merőben szakmai döntések is, melyek eltérő kiadásokat generálnak, mint például az iskolák programjáról szólók, mert ezek határozzák meg a közoktatási kiadások durván 85 százalékát kitevő munkaerő költségigényét.

A megoldás tehát valamilyen vegyes, felelősségmegosztáson alapuló rendszer lehet.

Az év elején megjelent Közoktatás és politika című könyvem végén hét pontban próbáltam meg összefoglalni azokat a garanciákat, melyek együttesen biztosíthatják, hogy a közoktatás minél kisebb politikai napirendeket szolgáló állami befolyás mellett működjön, vagy másképpen: azt, hogy a politika ne olyan mértékben uralja le az iskolák működését, ahogy azt 1991 előtt és ma teszi. E garanciák a következők:

1. Meg kell erősíteni a közoktatás hihetetlenül gyenge immunrendszerét. Erős pedagógus-szakszervezetek, erős és független szakmai egyesületek és hálózatok, független szakértői hálózatok és az ezek által működtetett belső nyilvánosság nélkül a pedagógusok és az iskolák továbbra is ki lesznek szolgáltatva a mindenkori politikai széljárásnak, és sem önmagukat, sem pedig a rájuk bízott gyerekek érdekeit nem lesznek képesek megvédeni.
2. Jövőorientált, a szereplők meggyőzésén alapuló oktatáspolitikára van szükség. Szakítani kell azzal a hagyománnyal, hogy az oktatáspolitika folyamatosan a múlt háborúit vívja újra és akaratát modernizációs szakértői összeesküvéssel vagy politikai és adminisztratív kontrollal próbálja meg érvényesíteni. Az oktatáspolitikának egyetlen érvényes, a gyerekek és fiatalok tanulásán kívül álló semmilyen szempontnak nem alárendelhető referenciája van: azok a kihívások, melyekkel a jövőben – családi hátterétől függetlenül – az oktatásból kikerülő minden egyes fiatal felnőttnek szembe kell majd néznie.
3. Mindennek az autonómiák helyreállításával kell kezdődnie. Az a jól kormányzott oktatási rendszer, amelyik elsősorban saját magát kormányozza, s a kormányok szerepét stratégiai irányításra és – szükség esetén – körülhatárolható problémamegoldó oktatáspolitikai beavatkozásokra szűkíti. Ennek legfontosabb előfeltétele az iskolák szakmai, szervezeti és gazdálkodási autonómiájának helyreállítása. Ugyanennyire fontos, hogy a fenntartói döntéseket és a helyi iskolahálózatok irányításának körébe tartozó döntéseket az önkormányzatok által létrehozott társulások, illetve fenntartói szervezetek hozzák meg. Mindehhez hozzátartozik a minőségi oktatás biztosításában fontos szerepet játszó civil szervezetek, piaci szolgáltató szervezetek és felsőoktatási intézmények önállóságának tiszteletben tartása is.
4. El kell kerülni mély implementációs gödrök kialakulását. A jelenleg működő közoktatási rendszernek alig van olyan eleme, ami ne lenne erősen kontraproduktív. Mégis, ha egy politikai fordulat után egy új kormányzat nekilátna annak, hogy mindent – lehetőleg egy kormányzati cikluson belül – kijavítson, pont olyan katasztrófába manőverezné magát, mint amit a 2011–2015 közötti dühödt rendszerátalakítás teremtett. Ma sem a szükséges intézmények, sem pedig a szakmai és társadalmi támogatás nincs meg egy átfogó oktatási reformhoz.
5. A kormányzásnak intelligens rendszereket kell működtetnie. Ha az oktatás kormányzása elbutul, elbutulnak az iskolák is. Az okos közoktatást megteremteni hivatott intelligens kormányzás alapfeltétele olyan (szabályozási, finanszírozási, értékelési, szakmai szolgáltatási stb.) rendszerek működtetése, melyek – miközben közös célokat szolgálnak – képesek alkalmazkodni az iskolai intézményi és helyi kontextusok végtelen sokféleségéhez.
6. A döntések szakmai legitimitásának megerősítése. Ez nem azt jelenti, hogy politikusok helyett szakértők uralmára kell bíznunk magunkat, hanem azt, hogy ahol csak lehetséges, önszabályozó és autonóm rendszereket kell létrehoznunk. Elsősorban két olyan, az oktatás „lelkét” meghatározó, nagy tudásigényű területet látok, ahol a közpénzekről való döntések demokratikus kontrollja viszonylag kis szerepet játszik: a központi tartalmi szabályozás és a minőségértékelés. Egy új egyensúly kialakítása valószínűleg egy, a kormánytól független Tantervi Tanács és egy általa működtetett programfejlesztési központ, valamint egy független Közoktatási Értékelési Tanács és egy általa működtetett modern tanfelügyelet létrehozásával kezdődhetne.
7. Az egyenlőtlenségek felszámolása érdekében új közmegegyezést kell kialakítani. Egyéni értékválasztásoktól és politikai meggyőződésektől függetlenül mindenkinek el kell fogadnia azt az alapelvet, hogy a sikeres tanulást biztosító közoktatás az egész állampolgári közösséget szolgálja, s nem csupán a kiváltságos kevesek privilégiuma. Ehhez annak belátására van szükség, hogy egy olyan rendszerben, amelyben csak kevesen tanulnak jól, mindenki a képességei alatt teljesít. Az államnak és intézményeinek az állampolgári közösségen belüli szolidaritás elvét érvényesítve kell működnie, az oktatáspolitikának pedig folyamatosan dolgoznia kell ezen elv elfogadottságának erősítésén.

A közoktatás felszabadításának - végső soron egy korszerű közoktatási rendszer létrehozásának - tehát intézményi garanciák megteremtésével kell kezdődnie. Minden más ezután következik.

Címlapkép: Getty Images