A fiskális alkoholizmus korában csak a jövőnkre nem jut már elég pénz

A mannheimi ZEW közgazdászai – Albrecht Bohne, Friedrich Heinemann és Christian Heinzel – olyan új mérőszámot dolgoztak ki, amely képes megragadni, mennyire tekint előre egy ország költségvetési politikája, mennyire az itt és most költekezései határozzák meg.

A számításuk illeszkedik abba az egyre élénkebb közgazdasági vitába, hogy alapjaiban kellene újragondolni az egyes országok költségvetését, mert a jelenlegi struktúrák gyakorlatilag száz éve változatlanok, miközben a globális kihívások teljesen megváltoztak. A demográfiai trendek még a múlt század végén is pozitívak voltak a legtöbb fejlett vagy feltörekvő gazdaságban, mostanra viszont jelentősen romlottak. Ráadásul a klímaváltozás miatt többletköltségek jelentkeznek az egészségügyben, a természeti katasztrófák – például aszályok, erdőtüzek – elhárításánál.

A témát pedig különösen aktuálissá teszi az, hogy az európai újrafegyverkezés miatt a koronavírus-járvány utáni gazdasági helyreállítás magasra szökő államadósságszintjeit nemhogy kezelni próbálnák az egyes országok, hanem még durvább kiköltekezésbe kezdenek. Emiatt világszerte a kötvényhozamok emelkedését láttuk az ősz elején, jelezve, hogy a piac egyre jobban adódik a fiskális alkoholizmus járványszerű terjedése miatt.

Diane Coyle, a Cambridge-i Egyetem Bennett Institute-jának társigazgatója szerint olyan nagy a baj, hogy a GDP-adatoknak szinte már semmi értelme nincs.

Érvelése szerint azért vált használhatatlan mérőszámmá, mert teljesen vak azokra a gazdasági és környezeti adósságokra, amelyeket a nyugati országok felhalmoztak, és amelyek a hivatalos statisztikákban nem jelennek meg. A mutató nem tudja megragadni a modern, digitális és immateriális értékteremtést, figyelmen kívül hagyja az ingyenes online szolgáltatásokat és a környezeti károkat, így alapvetően torz képet ad a jólétről. Coyle szerint emiatt valójában sokkal szegényebbek vagyunk, mint a GDP sugallja, miközben a statisztikai rendszer már követni sem tudja, milyen hatást gyakorolnak a technológiai beruházások vagy az adatvezérelt gazdaság. Ezért szerinte új, több dimenziós „mérőműszerfalra” lenne szükség, amely a fizikai, emberi, természeti és társadalmi tőke változását is számszerűsíti.

Ebbe a logikai sorba pedig tökéletesen illeszkedik a ZEW-kutatói által kidolgozott „Future Ratio”, vagyis a jövőarány mérőszáma, amelynek célja, hogy ne csupán a hagyományos értelemben vett beruházásokat – utak, vasutak, épületek – vegye számba, hanem azokat a kiadásokat is, amelyek hosszabb távon határozzák meg egy ország versenyképességét: például az oktatást, a kutatás-fejlesztést, az egészségügyi innovációt vagy a természetvédelmi beruházásokat. A kutatók szerint

a jelenleg széles körben használt beruházási ráta túl szűk mutató, hiszen csak a fizikai tőkét ragadja meg, miközben az országok jövőbeli teljesítménye legalább annyira függ a humán tőke minőségétől, a tudástermeléstől és a környezet állapotától.

A ZEW-tanulmány a 2001 és 2023 közötti időszakra vizsgálja az Európai Unió tagállamainak költségvetési kiadásait az Eurostat COFOG-rendszere alapján. Ez a rendszer 69 kiadási csoportot különböztet meg, amelyek mindegyikét a kutatók több szempont szerint értékelték. A kategóriák akkor kaptak magas súlyt, ha a kiadások kimutathatóan a jövőbeni termelékenységet, a tudásbővülést, a természet állapotának javítását vagy az infrastruktúra hosszú távú kapacitásait szolgálják. A jövőre kevéssé ható vagy a múltbeli kötelezettségekre épülő tételek – például az adósságszolgálat – automatikusan nulla súlyt kaptak. A módszer lényege, hogy nem bináris (beruházás = 100%, minden más = 0%), hanem finomított skálát használ, így a Future Ratio jóval árnyaltabb képet ad a költségvetési szerkezetről.

Az eredmények azt mutatják, hogy az EU-országok átlagosan a költségvetésük 21–24 százalékát költik olyan célokra, amelyek kifejezetten a jövő generációit szolgálják.

Ez első ránézésre nem tűnik rendkívül magas aránynak, és a kutatók is azt hangsúlyozzák, hogy a legtöbb állam továbbra is a rövid távú kiadásokat helyezi előtérbe. Ugyanakkor a hosszabb távú trendek alapján a jövőarány a 2012–2016 közötti válság utáni évek mélypontja után határozottan emelkedni kezdett. A mélypont idején az eurózóna-adósságválság kényszerű kiigazításai visszafogták az infrastruktúra- és oktatási beruházásokat. 2017-től azonban fordulat látható, és a 2021–2022-es időszakban a NextGenerationEU program – leginkább a helyreállítási és ellenállóképességi eszköz – hatására még gyorsabb növekedés következett be. A 2023-as év stagnálása ugyan figyelmeztető jel, de a kutatók szerint a trend alapvetően pozitív, vagyis az EU a válságok után jobban odafigyel a kiadások minőségére.

Aki nem a jövőt falja fel, az építi

Az országok közötti különbségek azonban rendkívül jelentősek. A 2023-as adatok alapján a legjövőorientáltabb költségvetési szerkezet Svájcban, Észtországban, Lettországban és Svédországban található. Ezekben az országokban az állami kiadások nagy része olyan területekre megy, amelyek hosszú távon növelik az ország termelékenységét: kiemelt a digitális infrastruktúra, az oktatás, a kutatás-fejlesztés és a környezetvédelem szerepe. A skandináv és balti országok mintázata egyértelmű: az alacsony adósság, az erős intézményi háttér és az eredményorientált költségvetési kultúra támogatja a jövőre irányuló kiadásokat.

A déli és a nyugati nagy gazdaságok sokkal rosszabbul teljesítenek: Németország, Franciaország, Olaszország és Spanyolország mind az EU-átlag alatt vagy annak közelében helyezkednek el a Future Ratio alapján, ami arra utal, hogy költségvetéseik még mindig magas arányban koncentrálnak rövid távú, jelenorientált kiadásokra. A sereghajtók között található Görögország, Olaszország, Portugália és Spanyolország, ahol az adósságterhek és a kötelező kiadások erősen korlátozzák a hosszú távú beruházások mozgásterét.

A magyar adatok ebben a térképben a kelet-európai mintázatot erősítik, a ZEW kutatása Magyarországot az EU-átlag fölé teszi a jövőorientált kiadások aránya alapján.

A tanulmány szerint Magyarország Csehország és Lengyelország mellett – figyelemre méltó módon viszonylag magas Future Ratiót ér el annak ellenére, hogy több, általában meghatározónak tartott háttértényező – például a felsőfokú végzettségűek aránya vagy a középtávú fiskális keretek intézményi minősége – nem kiemelkedő. 

A szerzők ezt részben az EU-s fejlesztési és kohéziós forrásoknak tulajdonítják, amelyek jelentős arányban támogatják az infrastruktúra-, oktatási és kutatás-fejlesztési programokat. Magyarország abban a korrelációs vizsgálatban is pozitív példaként szerepel, amely az alacsony munkanélküliséget és a magasabb jövőarányt mutatja együtt: a cseh és a holland adatok mellett a magyar minta illeszkedik abba a csoportba, ahol a stabil munkaerőpiac nagyobb fiskális mozgásteret teremt a hosszú távú kiadások számára. A jelentés arra is rámutat, hogy Magyarország és Lengyelország esetében a gyengébb középtávú költségvetési tervezési minősítés ellenére is lehet magas jövőarányt produkálni, ami arra utal, hogy a formális szabályok megléte vagy hiánya önmagában nem határozza meg a költségvetési szerkezet minőségét.

Kimondani a nyilvánvalót: adósságból nem megy

A jelentés legfontosabb megállapítása a Future Ratio és az államadósság szintje közötti rendkívül erős negatív korreláció (r = –0,747). Minél magasabb az adósság, annál kevesebb forrás jut jövőorientált kiadásokra. A nagy adósságterheket viselő országokban – különösen Olaszországban, Görögországban, Spanyolországban és Portugáliában – az adósságszolgálat jelentős összegeket von el a költségvetésből, így az állam mozgástere beszűkül. A kutatók ezt „rossz egyensúlynak” nevezik, amelyből nehéz kitörni: 

a magas adósság miatt felértékelődnek a jelenorientált kiadások, a politikailag rövid távon nyereséges intézkedések, miközben a jövőbe való beruházások háttérbe szorulnak, ami hosszabb távon tovább rontja a növekedési kilátásokat.

Ezzel szemben az alacsony adósságú országok, mint Svédország, Észtország vagy Lettország, nagyobb költségvetési szabadsággal rendelkeznek, és ezt jelentős részben arra használják, hogy fenntartsák a jövőorientált kiadásokat.

A tanulmány más korrelációs eredményei jóval gyengébb összefüggéseket mutatnak. Az idősödő társadalmak esetében a kapcsolat csak enyhén negatív: az idősebb népességarányú országok kismértékben kevesebbet költenek a jövőre, de ez a hatás nem erős. Az oktatási szint sem mutat erős korrelációt a Future Ratióval: több olyan ország (köztük Magyarország) is van, ahol a viszonylag alacsonyabb felsőfokú végzettségi arány ellenére is magas a jövőorientált költekezés. 

Ráadásul a ZEW kutatói azt állítják: a választási részvétel és a költségvetés jövőre irányultsága között sincs kimutatható kapcsolat.

A munkanélküliségi ráta viszont mérsékelten negatív hatású: a magas munkanélküliségű országok általában kevesebbet tudnak a jövőbe fektetni, ami fiskális és politikai gazdaságtani okokkal egyaránt magyarázható.

Kiemelik, hogy Magyarországon például a magas foglalkoztatottsági arány most még kedvező az adóbevételeknél, de idővel a magyar költségvetésnek magasabb nyugdíjakat kell kigazdálkodnia romló demográfiai mutatók mellett.

A fiskális intézmények vizsgálatakor vegyes kép rajzolódik ki. Az EU Stabilitási és Növekedési Paktum szabályainak következetes betartása közepesen pozitív korrelációt mutat a Future Ratioval, ami arra utal, hogy a költségvetési fegyelem nem ellentétes a jövőorientált kiadásokkal, sőt sok esetben előfeltétele annak.

Ugyanakkor a nemzeti numerikus költségvetési szabályok és a középtávú költségvetési keretek minősége nem jó előrejelzői a jövőorientáció mértékének.

A kutatók szerint ennek oka részben az, hogy sok ország a válságok után vezeti be ezeket a szigorúbb szabályokat – tehát nem a jó fiskális teljesítmény jelei, hanem annak következményei. 

A ZEW jelentése szerint a Future Ratio fontos szerepet játszhatna az EU új fiskális keretrendszerében. A 2024-ben bevezetett reformok nagyobb rugalmasságot adnak a tagállamoknak akkor, ha vállalják a reformokat és beruházásokat. A kutatók azonban arra figyelmeztetnek, hogy a kormányok könnyen visszaélhetnek a lazább szabályok adta mozgástérrel, ha a forrásokat nem a jövőre, hanem a jelenre fordítják. A tanulmány egy német példát hoz erre: a „Schuldenbremse” – adósságfék – reformját, ahol a célzottan jövőorientált kiadásokra létrehozott kereteket részben jelenorientált célokra is felhasználják – például a nyugdíjak és más szociális kiadások finanszírozására. A Future Ratio éppen azt hivatott támogatni, hogy ilyen eltolódások korán észlelhetők legyenek.

A kutatók szerint a jövőorientált fiskális politika előfeltétele a fenntartható adósságszint, az átlátható költségvetési rendszer és a hosszú távú eredményeket előnyben részesítő politikai döntéshozatal. Az olyan országok, mint Svédország, Észtország vagy Lettország, viszonylag könnyen tudtak elmozdulni a „jó egyensúly” irányába, ahol az alacsony adósság és a magas jövőarány egyszerre valósul meg.

Magyarország ebben a koordinátarendszerben az EU-átlag környékén helyezkedik el, és a jelentés szerint a következő évek fejleményei határozhatják meg, hogy a magyar fiskális politika közelebb kerül-e ehhez a kedvező egyensúlyhoz, vagy a jövőorientált kiadások növeléséhez egyre nagyobb intézményi és finanszírozási akadályok társulnak majd.

A ZEW záró üzenete az, hogy a jövőorientált költségvetés nem pusztán gazdasági vagy technikai kérdés, hanem politikai döntés is. A jövőbe való beruházások nem hoznak azonnali politikai hasznot, de hosszú távon döntik el, milyen életminőséget, termelékenységet és fenntarthatóságot élvezhetnek az európai társadalmak. A Future Ratio egy olyan eszköz, amely ezt a dimenziót számszerűsíthetővé teszi, és hozzájárulhat ahhoz, hogy az uniós országok jobban mérlegeljék a jövő generációkra gyakorolt hatásokat.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Portfolio