Budapest szerepe a nemzetközi politikában sokkal fajsúlyosabb, mint gondolnánk

krtk blog Az ELTE Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

Az egy évtizede Benjamin Barber amerikai politikai teoretikus és író által feltett, megütközést keltő kérdés, „mi lenne, ha polgármesterek kormányoznák a világot”, arra a felismerésre utal, hogy a nemzeti szint alatti kormányzatok, különösen az urbánus régiók, fővárosok, metropoliszok, illetve a föderációk tagállamainak jelentősége nem korlátozódik a belpolitikai színtérre, számos közpolitikai területen és a nemzetközi konfliktusok megoldásában is pozitív hozzájárulásuk lehet. A legtöbb fővároshoz hasonlóan Budapest számára is kiemelt fontosságú a nemzetközi kapcsolatépítés. Ráadásul a nemzetközi kapcsolatok építése lehetővé teszi Budapest számára, hogy bizonyos kérdésekben a kormányétól eltérő markáns álláspontot képviseljen a nemzetközi porondon, valamint hogy értékválasztását érvényre juttassa.

Az önkormányzati diplomácia (vagy szubnacionális diplomácia) a nemzeti kormányok alatti közigazgatási egységek közvetlen külföldi partnerkapcsolatainak létesítését, gondozását jelenti. Ennek értelmében egy város nemzetközi kapcsolatainak menedzselését városdiplomáciának nevezzük. A klasszikus diplomáciához hasonlóan az önkormányzati diplomácia esetén is elkülöníthetünk bilaterális és multilaterális kapcsolatokat.

A bilaterális városdiplomáciai kapcsolat alatt két – eltérő országban található – település partnerségét értjük. A tradicionális városdiplomácia legismertebb formáját a különböző országok települései (sőt nagyvárosok esetében: kerületei) közötti testvérvárosi (testvérkerületi) kapcsolatok jelentik. Ezen együttműködések alatt sokfajta tartalom, hosszú távú és aktuális cél jelenik meg. Kiemelt szerep jut a kultúrának, de jelentősek a gazdasági együttműködések, és az utóbbi időben a környezetvédelmi-éghajlatpolitikai célok is mind gyakrabban képezik a városok közötti együttműködések alapját. A testvérvárosi kapcsolat általában szerződéssel megerősített nemzetközi partnerkapcsolatot jelöl, kölcsönös előnyöket biztosít a megállapodásban részt vevő településeknek és határozatlan időre szól.

• Az első hivatalos modernkori testvérvárosi kooperációt a 1918-ban Brugg (Svájc) és Rottweil (Németország) között megkötött együttműködés jelentette. Ugyanakkor a települések közötti „modern” diplomáciai kapcsolatok és az ún. testvérvárosi mozgalom fellendülése a II. világháború utáni nemzetközi megbékélés folyamatához kapcsolódott és a kapcsolatok kialakítását nemegyszer a korábban harcban álló országok összekötése vezette.
• A rendszerváltást megelőzően a testvérvárosi kapcsolatok túlnyomó többsége a kapitalista országok települései között jött létre. Azonban – az országos pártvezetés jóváhagyásával – a szocialista blokkban is lehetőség nyílt a testvérkapcsolatok kiépítésére, túl gyakori kapcsolattartásra viszont ekkor még nemigen nyílt lehetőség.
• Az Európai Unióban 1989 óta van hivatalosan érvényben testvérvárosi program, amelyhez pénzügyi alap is kapcsolódik.

A testvérvárosi szerződés nélküli városkapcsolatokat partnervárosi kooperációknak nevezzük.

A városdiplomácia fogalmát ugyanakkor nem csupán a bilaterális együttműködésekre használják, hanem kiterjed a városok multilaterális kapcsolatrendszerére is. A multilaterális városdiplomáciai kapcsolat viszont legalább három szereplő jelenlétével számol. A többoldalú kapcsolatok körébe tartozik többek között a nemzetközi – különösen az európai integrációs – szervezetek munkájában való részvétel és az itt folyó érdekérvényesítés, valamint a nemzetközi városszövetségekben (pl. Eurocities, Euromontana, Covenant of Mayors) való részvétel.

Fővárosdiplomácia

Budapest városdiplomáciai tevékenysége nem újkeletű, azonban csak a 2019-es önkormányzati választások után vált különösen hangsúlyossá és a polgárok számára is láthatóvá.

A főváros városdiplomáciai tevékenysége lehetővé teszi Budapest speciális – számos esetben a kormányétól eltérő – érdekeinek és értékválasztásának érvényre juttatását.

A frissen megválasztott főpolgármester városdiplomáciai kabinetvezetőt nevezett ki maga mellé Korányi Dávid személyében (ezt a posztot jelenleg Kendernay János tölti be), valamint Jávor Benedek (Párbeszéd-Zöldek) korábbi EP-képviselőt bízta meg Budapest brüsszeli képviseletének vezetésével. Emellett a főváros 2020-ban hazánk korábbi külügyminiszterének és első uniós biztosának, Balázs Péternek a szakmai vezetésével Városdiplomáciai Akadémiát indított 22 és 35 év közötti, legalább BA fokozatú diplomával és folyékony angoltudással rendelkező fiatalok számára.

Bilaterális fővárosdiplomácia: testvérvárosi kapcsolatok a világban

A főváros honlapja szerint Budapestnek 18 várossal van testvérvárosi kapcsolata, ugyanakkor az a lista nem teljes, hiszen nem szerepel benne sem Kazahsztán fővárosa, Nurszultan, amellyel a Tarlós István vezette fővárosi önkormányzat 2019 tavaszán írt alá testvérvárosi megállapodást, sem pedig Kassa, amely Karácsony Gergely főpolgármestersége alatt vált Budapest legújabb testvérvárosává.

Ami a városdiplomácia kapcsolatok irányultságát illeti, a rendszerváltozást követően – hazánk euroatlanti integrációs szándékait is szem előtt tartva – elsősorban a nyugati (európai-uniós, amerikai) kapcsolatok voltak a meghatározóak. A 2010-es parlamenti választásokat követően azonban – az ország külpolitikai fordulatával (keleti nyitás, déli nyitás politikája, határon túli magyarok érdekeinek hangsúlyos képviselete) összhangban – előtérbe kerültek a keleti irányú (pl. Peking, Sanghaj, Ankara, Teherán), illetve a magyar-magyar (Székelyudvarhely, Beregszász) kapcsolatok. A határon túli magyar városokkal való kapcsolattartást a Karácsony által vezetett fővárosi önkormányzat is kiemelt célként deklarálta.

Kevéssé ismert tény, hogy a főváros egyes kerületeinek is vannak testvérvárosi/testvérkerületi kapcsolatai (pl. Budapest és Bécs 7–7 kerülete között, illetve Ferencváros és az ukrajnai Bucsa között).

Multilaterális fővárosdiplomácia: érdekérvényesítés nemzetközi színtéren

A brüsszeli érdekérvényesítés csatornái

Régiók, fővárosok és metropoliszok esetén teljesen bevett dolog, hogy állandó képviseletet tartanak fenn Brüsszelben. Budapestnek 2019 előtt is volt képviseleti irodája a belga fővárosban, sőt a 2010-es évek elejéig a magyarországi régiók is rendelkeztek brüsszeli képviselettel, azonban ezek az irodákat 2010 után – pénzhiány miatt – bezárták. A Jávor Benedek által vezetett brüsszeli képviselet legfőbb feladata az információszerzés, a nemzeti hálózatépítés, azaz az azonos tagállamból származó, Brüsszelben dolgozó munkatársak közötti rendszeres kommunikáció, valamint a főváros érdekeinek becsatornázása az uniós intézményi döntéshozatalba (más néven: lobbitevékenység folytatása).

A brüsszeli képviseletek működése azért kiemelt fontosságú, mert az uniós jogalkotásnak számos olyan területe van, ami a településeket érinti.

Emellett Budapest számára az is fontos cél, hogy a települések által közvetlenül elérhető források összege növekedjen. Ez azért is kiemelt fontosságú, mert az elmúlt években kirobbant sorozatos válságok számos tagállamot arra késztettek, hogy központosítsák az uniós pénzeket, gyakran a nagyvárosok és települések rovására. Ráadásul Magyarországon a kormányzati elvonások is igencsak megterhelték a főváros költségvetését.

Emellett Budapest fővárosi és kerületi szinten is delegál tagokat Brüsszelbe a 12 magyar tagot és ugyanannyi póttagot (a póttag abban az esetben jogosult az üléseken jelen lenni, amennyiben helyettesítőként jelöli meg a tag maga helyett részvételre) számláló Régiók Bizottságába, amely az EU tagállamainak regionális és helyi hatóságait képviselő konzultatív szerv. A Régiók Bizottságába történő delegálás tekintetében két lépcsős eljárással születik döntés. Tagállami hatáskörben a delegált lista javaslat a tagok és póttagok jelöltjeiről az önkormányzati szövetségek bevonásával készül el, amit az illetékes minisztérium hagy jóvá. A Bizottságnak, a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek konzultálnia kell a Régiók Bizottságával a helyi és regionális önkormányzatokat érintő és az EUMSZ-ben meghatározott témákban (pl. oktatás, kultúra, közegészségügy, transzeurópai hálózatok, távközlés, gazdasági és társadalmi kohézió stb.). A tagok között találjuk Tüttő Kata főpolgármester-helyettest, valamint Kovács Lajost, a XII. kerület önkormányzati képviselőjét. Kovács Raymund, a XVI. kerület képviselője pedig póttagként vesz részt a brüsszeli üléseken.

Nemzetközi városszövetségek

Az önkormányzati diplomácia formalizált csatornáját jelentik a városi térségek érdekartikulációs fórumaként szolgáló európai érdekszövetségek és hálózatok, melyek térnyeréséhez jelentős mértékben hozzájárult, hogy az Európai Bizottság kiemelt partnereinek tekinti őket. A főváros tagja több olyan nemzetközi ernyőszervezetnek is, amely tevékenységének középpontjában a (nagy)városok szakpolitikai érdekérvényesítése áll (Világörökség Városok Szervezete, Duna Menti Városok és Régiók Tanácsa, Turisztikai Világszervezet, Helyi Környezeti Kezdeményezések Nemzetközi Tanácsa stb.).

Mivel a Karácsony vezette fővárosi önkormányzat számára kiemelt fontosságú a fenntarthatósági és klímavédelmi célú szervezetekhez való csatlakozás, a főváros hosszabb szünet után ismét belépett a mintegy 30 országból kb. 1000 helyi önkormányzatot tömörítő Energy Cities (EC) együttműködésbe, valamint előkészítette a csatlakozást a C40 klímaváltozás ellen küzdő nagyvárosi elitklubhoz.

Informális együttműködések

Emellett Budapest tagja több informális együttműködésnek, amelyek közül a legismertebb a már 35 tagot számláló Szabad Városok Szövetsége, amelyet Karácsony Gergely – Pozsony, Prága és Varsó főpolgármesterével – közösen alapította 2019. december 19-én.

Ami a célkitűzéseket illeti, a városszövetség alapító tagjai:

• hitet tesznek a liberális demokrácia, a pluralizmus, a nyitottság és a kulturális sokszínűség értékeinek védelme mellett;
• közösen lobbiznak az EU-ban zöldítési, fenntarthatósági célú közvetlen városi forrásokért;
• kihasználják a közöttük meglévő szinergiákat, és szakpolitikai együttműködést folytatnak pl. a fenntartható várostervezés, a klímavédelem, a társadalmi befogadás, az igazságos lakhatás vagy a digitalizáció területén.

Városdiplomácia a háború árnyékában: ukrajnai kapcsolatok

Budapest számára a 2022 februárjában kirobbant orosz-ukrán háború is lehetőséget biztosított arra, hogy az Oroszországgal sajátos viszonyt ápoló és következésképpen a kérdésben ambivalens külpolitikát képviselő Orbán-kormánytól eltérő álláspontot képviseljen.

Már az orosz-ukrán háború kirobbanását megelőzően több városvezetői látogatásra sor került, például Tarlós István 2019-ben játszóteret adott át az ukrajnai településen. A háború kirobbanását követően, a szolidaritás jegyében a korábbinál még intenzívebbé váltak a Budapest és az ukrajnai önkormányzatok közötti kapcsolatok. Karácsony legelőször 2022 szeptemberében Prágában tárgyalt kijevi kollégájával, Vitalij Klicskóval. 2022 novemberében a főváros segélyszállítmányt küldött Kijevbe. Kijev 2022 decemberében csatlakozott a budapesti, varsói, pozsonyi és prágai főpolgármester által alapított Szabad Városok Szövetsége nevű kezdeményezéshez.

2023. január 11-én Karácsony Gergely budapesti főpolgármester, a Szabad Városok Szövetségének alapításában részt vevő másik három városvezető, a varsói Rafał Trzaskowski, a pozsonyi Matúš Vallo, és a prágai Zdeněk Hřib kíséretében Kijevbe látogatott és találkozott a kijevi polgármesterrel, Vitalij Klicskóval, akit Budapest szolidaritásáról biztosított. A látogatás során Karácsony – a magyar kormány Ukrajnával kapcsolatos ambivalens álláspontjára utalva – kiemelte, hogy „Budapest Ukrajna mellett áll. A magyar kormány nem azonos Magyarországgal. Miközben a magyar kormány a béke fontosságáról beszél, nem teszi hozzá azt, ami egyértelmű, és amit ma megerősíthettem ukrán tárgyalópartnereimnek: béke csak akkor lehetséges, ha az ukrán nép háborús erőfeszítései sikerre vezetnek, ha helyreáll Ukrajna területi szuverenitása, és az orosz csapatok elhagyják Ukrajna területét.” E látogatás jelentőségét tovább növeli az a tény, hogy a háború kitörése óta a magas rangú magyar politikusok közül csak Novák Katalin köztársasági elnök jár Kijevben.

Noha Karácsonyt több kritika is érte amiatt, hogy a magyarok által lakott városok helyett az ukrán fővárost kereste fel, a főpolgármester alig néhány héttel később ellátogatott Budapest testvérvárosába, Beregszászra is. A látogatás keretében átadta Beregszász polgármesterének a fővárosi önkormányzat 20 millió forint értékű gyorssegélyét, illetve a kárpátaljai partner által kért műszaki cikkeket és élelmiszereket.

2023 júliusában Karácsony Gergely ismét Beregszászra látogatott és jelképesen a Lánchíd egy szegecsét adta át Babják Zoltán beregszászi polgármesternek, ezzel fejezve ki a két város közötti szolidaritást. Emellett Karácsony bejelentette, hogy a főváros jótékony célra elárverez 14 kandelábert a Lánchídról és az így befolyó összeggel Beregszászt támogatja. A főpolgármester hangsúlyozta, hogy az eladott műtárgyak „továbbra is hidat képezhetnek majd: hidat az anyaországi és a kárpátaljai magyarok, magyarok és ukránok között”.

Beregszászi kapcsolat: A fővárosnak 2017. május 19. óta van testvérvárosi kapcsolata az kárpátalajai Beregszásszal. A szerződés alapján a felek tapasztalatot cserélnek a kultúra, ifjúságpolitika és sport területén, valamint elősegítik az ezen területeken aktív intézmények kapcsolatfelvételét és együttműködését. A Fidesz támogatásával főpolgármesterré választott Tarlós István vezette fővárosi önkormányzat nem titkolt célja volt, hogy „a határon túli magyarlakta területek egy-egy településével, a » spirituális kötődést « kifejezendő, testvérvárosi megállapodást köt”. Ebbe a sorba illeszkedett egyébként a romániai Székelyudvarhellyel egy évvel korábban aláírt testvérvárosi megállapodás is.

A kerületi szintű kapcsolatépítés is figyelmet érdemel. Budapest XI. kerülete (Ferencváros) és Bucsa közötti testvérvárosi kapcsolat az ukrajnai háború alatt, a bucsai mészárlást követően, 2022 decemberében köttetett. A testvérvárosi megállapodás aláírását megelőzően Baranyi Krisztina meghívására Ferencvárosba látogatott Anatolij Fedoruk bucsai polgármester, aki immár 25 éve vezeti ezt a Kijevtől alig több mint félórányi autóútra fekvő kertvárost. A látogatás arra is lehetőséget adott, hogy Fedoruk burkolt kritikát fogalmazzon meg a magyar kormány Ukrajna-politikája kapcsán és köszönetet mondjon a magyar emberek támogatásáért.

Összegezve: bár kevéssé ismert, a szubnacionális egységek (régiók, megyék, városok, kerületek) is van külpolitikájuk.

Amennyiben a városvezető és a kormány azonos politikai oldalhoz tartozik, akkor a városdiplomácia keretében hozott döntések összhangban állnak az országos külpolitikai, külgazdaság-politikai és kulturális célkitűzésekkel. Ellenkező esetben azonban – mint ahogy azt Budapest külkapcsolati tevékenysége mutatja – egy város diplomáciai tevékenysége kitűnő eszközt kínál az adott település értékválasztásának és érdekartikulációjának kifejezésre juttatására.

A cikk a szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.

Címlapkép forrása: Getty Images