Budapest így kerüli meg a kormányt a nemzetközi színtéren

krtk blog Az ELTE Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

Két vízió, egy ország

Az önkormányzati diplomácia keretében hozott döntések jellemzően összhangban vannak a kormányzati külpolitikával. Ugyanakkor évszázadok óta számos példát látunk arra, hogy a városok nemzetközi kapcsolataik során megpróbálják a központi kormányzattól eltérő érdekeiket és értékeiket érvényre juttatni.

A szubnacionális szereplők – vagyis a települési és területi önkormányzatok – jellemzően akkor alakítanak ki önálló, a központi kormány külpolitikai irányvonalától eltérő stratégiát, amikor a nemzeti és a nemzet alatti szint közötti viszony tartósan konfliktusossá válik. Ilyen helyzetekben a helyi politikai elit gyakran a nemzetközi kapcsolatok színterén is megkísérli kifejezni saját értékválasztását, politikai identitását vagy fejlesztési érdekeit, különösen akkor, ha a központi kormány külpolitikai prioritásai ellentétesek a helyi közösségek igényeivel vagy világlátásával.

A jelenség több formában is megnyilvánulhat. A függetlenedésre törekvő középszintű önkormányzatok (országrészek, tartományok és régiók) esetében (mint például Québec, Katalónia, Baszkföld, Korzika vagy Skócia) a nemzetközi jelenlét nem pusztán kulturális láthatóságot szolgál, hanem a politikai önrendelkezés és a függetlenségi célok előmozdításának tudatos eszköze. Ezek a régiók a külkapcsolatokon keresztül igyekeznek növelni nemzetközi legitimációjukat, partnereket és szövetségeseket szerezni, valamint a nemzetközi közvélemény támogatását elnyerni. E törekvések központi eleme a protodiplomácia, vagyis az a nem hivatalos külpolitikai tevékenység, amelyet nemzeti szint alatti, következésképpen nem szuverén szereplők folytatnak a jövőbeli önálló államiság diplomáciai alapjainak megteremtése érdekében.

Katalónia

Katalónia különösen aktív ezen a téren: a katalán autonóm kormány (Generalitat de Catalunya) már az 1980-as évektől kezdve törekedett önálló nemzetközi jelenlétre. Ezt a spanyol alkotmány ugyan korlátozza – hiszen a külpolitika az állam kizárólagos hatásköre –, de a kulturális, gazdasági és technikai együttműködés területén az autonóm közösségek mozgástérrel rendelkeznek. Ezt használta ki a Generalitat, amikor létrehozta a Delegacions del Govern de Catalunya a l’Exterior hálózatát, vagyis a külképviseletek sorát Brüsszelben, Londonban, Párizsban, New Yorkban és Berlinben. Ezek a hivatalok – bár hivatalosan nem nagykövetségek – diplomáciai szerepet töltenek be a katalán gazdasági, kulturális és politikai érdekek közvetítésével. Emellett a katalán kormány külön külügyi stratégiát dolgozott ki, amely a nemzetközi szimpátia és elismerés megszerzését célozza a függetlenségi törekvések legitimációjához. A katalán vezetés rendszeresen nemzetközi fórumokon is igyekszik megjelenni, hogy a katalán kérdést nemzetközi politikai napirendre emelje – ez a protodiplomácia tipikus eszköze.

A katalán protodiplomácia csúcspontja a 2010-es évek közepére tehető, amikor a régió vezetése egyre nyíltabban törekedett nemzetközi támogatás megszerzésére az önrendelkezési törekvésekhez. A 2017-es függetlenségi népszavazás előtt Katalónia protodiplomáciai hálózata aktívan dolgozott azon, hogy külföldi politikusokkal, újságírókkal és jogvédő szervezetekkel ismertesse a katalán narratívát. Bár a legtöbb uniós tagállam és maga az EU sem ismerte el a népszavazás legitimitását, a Generalitat képes volt napirendre helyezni az ügyet a nemzetközi sajtóban és közbeszédben. Ezzel elérte, hogy a katalán kérdés ne belügyként, hanem európai politikai problémaként jelenjen meg.

Skócia

Skócia szintén tudatosan építi külkapcsolatait a függetlenségi törekvések támogatására. A skót kormány gyakran használja a „soft power” eszközeit – kulturális diplomáciát, környezetvédelmi és társadalompolitikai kezdeményezéseket – annak érdekében, hogy önálló, modern és felelős nemzetként pozícionálja magát a nemzetközi térben. Ezek a tevékenységek nemcsak az országimázst erősítik, hanem előfeltételeit is megteremtik egy jövőbeni önálló diplomácia kialakításának.

Skócia protodiplomáciai tevékenysége, különösen a 2014-es függetlenségi népszavazás előkészítése során, a nemzetközi közvélemény és a politikai döntéshozók tájékoztatására összpontosított. A skót kormány és a Skót Nemzeti Párt (SNP) külföldi irodákat és képviseleteket hozott létre Londonon kívül, többek között az Egyesült Államokban, az EU-országokban és Brüsszelben, hogy előmozdítsák Skócia demokratikus jogainak és identitásának nemzetközi ismertségét. Ezek az irodák nem hivatalos nagykövetségként működtek, és fő feladatuk az volt, hogy a skót narratívát bemutassák, kapcsolatokat építsenek politikusokkal, szakértőkkel és újságírókkal, valamint részt vegyenek konferenciákon és fórumokon, amelyek Skócia függetlenségi törekvéseit európai és globális kontextusba helyezték.

A protodiplomácia tehát ezekben az esetekben nem pusztán a regionális érdekérvényesítés eszköze, hanem a függetlenségi stratégia egyik kulcseleme, amely a nemzetközi jelenlétet a politikai önállóság hosszú távú céljainak szolgálatába állítja.

Amerikai városok

A városok esetében – különösen a fővárosoknál – a diplomáciai aktivitás gyakran a demokratikus értékek védelmének és a nemzetközi együttműködés fenntartásának módja. Erre több példát találhatunk szerte a világban.

Az Egyesült Államokban a 2017-es párizsi klímaegyezményből való kilépés drámai politikai feszültséget teremtett. Donald Trump elnök döntése után több száz amerikai város – köztük New York, Los Angeles, Chicago és San Francisco – nem várta meg, hogy a szövetségi kormány visszavonja a nemzetközi vállalások betartását, hanem önállóan lépett fel a klímavédelem érdekében. Ezek a városok közös nyilatkozatokban erősítették meg elkötelezettségüket a párizsi klímaegyezmény céljai mellett, és saját városi klímaprogramokat indítottak el a kibocsátások csökkentésére.

Ez a kezdeményezés jól példázza, hogy a helyi szint képes megkerülni a szövetségi politikát, amikor a központi döntéshozatal nem felel meg a helyi közösségek és civil társadalom értékeinek. A városok saját költségvetésükből finanszíroztak klímavédelmi projekteket, zöld közlekedési programokat, energiahatékonysági fejlesztéseket, és épületek felújítását támogatták fenntartható forrásokkal. Ezzel nemcsak gyakorlati lépéseket tettek a kibocsátások csökkentésére, hanem politikai üzenetet is küldtek: a városi kormányzatok aktív nemzetközi szereplőként léphetnek fel, ha a szövetségi politika nem képviseli a közösség érdekeit.

Varsó

A városok központi kormánytól független, saját diplomáciai aktivitására jó példa Varsó esete. A Jog és Igazságosság Párt (PiS) 2015 utáni kormányzása több olyan jogalkotási és intézményi változtatást vezetett be, amelyek ütköztek az uniós normákkal és a demokratikus értékekkel. Ezzel szemben a lengyel főváros vezetése – különösen a főpolgármesteri hivatal – nemzetközi fórumokon és városi együttműködések keretében aktívan képviselte a demokratikus alapelveket, így saját diplomáciájával részben függetlenítette magát a központi kormány irányvonalától.

Európai Városok Szövetsége (Eurocities) keretében, 2019-2022 között Rafał Trzaskowski varsói főpolgármester többször is felszólalt a civil jogok és demokratikus normák védelmében, különösen a bírósági függetlenség csorbulása miatt. Varsó 2020-ban a Eurocities konferenciáján kiemelte, hogy a városvezetés támogatja az uniós alapelveket, és aktívan keresi az együttműködést más európai városokkal, ezzel közvetve kritikát fogalmazott meg a PiS-kormány jogállamiság-politikája ellen.

Emellett Rafał Trzaskowski 2021-ben egy interjúban világosan megkülönböztette Varsó érdekeit és a nemzeti kormány politikáját. Kiemelte, hogy a városnak fontos az uniós források elérése, ugyanakkor az EU-nak érvényesítenie kell a jogállamiság elvét, amelyet szerinte a Jog és Igazságosság jobboldali populista párt által vezetett kormány politikája veszélyeztet. Ez a nyilatkozat nem csupán belpolitikai kritika, hanem egyértelmű városdiplomáciai állásfoglalás, amely Varsót az európai városok közösségében a demokratikus normák védelmezőjeként pozícionálja.

Ezek az esetek jól példázzák, hogy a szubnacionális diplomácia nem csupán kiegészíti az állami külpolitikát, hanem olykor alternatívát kínál vele szemben: a városok és régiók így a globális politikai térben nem pusztán végrehajtói, hanem önálló alakítói is lehetnek a nemzetközi kapcsolatoknak.

Budapest kontra kormány: elhúzódó politikai játszma

A városdiplomáciában Budapest útja sok tekintetben hasonló Varsóéhoz. 2019 őszén, amikor Karácsony Gergelyt főpolgármesterré választották, új korszak kezdődött Budapest és a Fidesz-KDNP-kormány kapcsolatában – egy feszült, politikailag terhelt együttélésé. Azóta a viszonyt nyílt bizalmatlanság, kölcsönös üzengetés és pénzügyi szorítások sora jellemzi. A kormány rendre forrásokat von el a fővárostól, különadók, megszüntetett támogatások és átcsoportosított bevételek formájában, miközben a főváros a működőképesség határán próbál lavírozni.

A konfliktus nemcsak gazdasági, hanem világnézeti is. Budapest progresszív, zöld és európai irányt képvisel, míg a kormány nemzetállami, szuverenista retorikát követ. A különbség a külpolitikai és nemzetközi prioritásokban is élesen megmutatkozik: a kormány oroszbarát, Brüsszel-kritikus irányvonala mellett a főváros európai partnerségeket épít, a Szabad Városok Szövetségében aktívan képviseli a demokratikus értékeket, és az ukrajnai menekültek támogatásában is élen jár.

Budapest és a kormány viszonya így mára több mint pénzügyi vita: politikai identitásküzdelem is, amelyben a város a nyitott, európai Magyarország arcát próbálja megőrizni – még akkor is, ha ezért a saját kormánya ellenében kell politizálnia.

2019-től a város korábbi passzív nemzetközi tevékenységét – amely korábban főként a kormány külpolitikai prioritásait követte, és sokszor csak protokolláris események szervezésére korlátozódott – egy valódi, kezdeményező nemzetközi aktivitás váltotta fel.

A főváros a főpolgármester éghajlatpolitikai törekvéseivel összhangban számos, fenntarthatósággal és városi klímapolitikával foglalkozó nemzetközi szövetségben aktív szerepet vállal. A város részt vesz a ICLEI - Local Governments for Sustainability nevet viselő, globális városokat összekötő környezetvédelmi hálózatban, amelyhez 2019-ben csatlakozott. Emellett a Global Covenant of Mayors for Climate & Energy (GCoM) és a Covenant of Mayors szervezetekben is aktívan részt vesz. Ezen túlmenően Budapest – Péccsel és Miskolccal egyetemben – csatlakozott a 100 Klímasemleges és Okos Város Küldetéshez, amelynek célja, hogy a résztvevő városok elkészítsék klímasemlegességi útitervüket és innovációs központként példát mutassanak más városok számára a 2050-es klímasemlegességi átmenetben.

Harc a közvetlen EU-forrásokért

A magyar főváros alapító tagja a Szabad Városok Szövetsége nevű kezdeményezésnek, amely 2019 decemberében jött létre. A szövetségben több európai főváros vállalt közös értékeket – például fenntarthatóság, demokrácia és zöld városfejlesztés –, valamint városi diplomáciai együttműködést.

A kezdeményezés egyik kiemelt célja, hogy az EU a következő többéves pénzügyi keretében különítsen el közvetlenül hozzáférhető forrásokat a városok számára, különösen a zöldítési és fenntarthatósági projektek támogatására.

Budapest számára a közvetlen uniós források megszerzése azért kiemelten fontos, mert így a város nem a nemzeti kormány közvetítésére hagyatkozik, amely politikai és bürokratikus bizonytalanságot jelenthet. A közvetlen hozzáférés lehetővé teszi, hogy a város saját stratégiája szerint, gyorsan és a helyi igényekhez igazodva valósítsa meg fejlesztéseit – például klímasemlegességi, zöld infrastruktúra vagy intelligens városprojektek terén. Ez szorosan összefügg a demokrácia és a jogállamiság állapotával is: a kormány 2019 után csökkentette Budapest bevételeit és politikailag motiváltan korlátozta az uniós forrásokhoz való hozzáférést, ami sértette a város autonómiáját, és csorbította a helyi demokratikus döntéshozatal lehetőségét. A közvetlen forrásokhoz való hozzáférés tehát egyszerre szolgálja a hatékony városfejlesztést és erősíti a helyi demokráciát, miközben csökkenti a központi politikai beavatkozások kockázatát.

A Szabad Városok Szövetsége nevű kezdeményezés 2019-ben a négy közép-európai főváros – Budapest, Prága, Varsó és Pozsony – ellenzéki vezetésű polgármesterei által jött létre, és célja a demokratikus értékek és normák megerősítése az EU szintjén. A 2025-re 39 tagúra bővült szövetség nem rendelkezik támogató intézményrendszerrel (elnökség, titkárság stb.), a tagok maguk a polgármesterek, nem pedig a városok. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy amennyiben a korábbi polgármester elveszíti mandátumát, az új városvezető dönthet arról, hogy csatlakozik-e az együttműködéshez. Bár a városszövetséget eredetileg ellenzéki városvezetők hozták létre, ma már több tagja is van, aki a kormánypárt(ok) színeiben nyerte el mandátumát.

Budapest szerepe a Szabad Városok Szövetségében további koordinációs mechanizmust biztosít a központi kormány megkerülésére. A tagvárosok – együttesen fellépve – közvetlenül kommunikálnak az európai intézményekkel a jogállamiság, a klímapolitika és Ukrajna támogatása terén, miközben számos esetben a nemzeti kormányok politikai álláspontja gyakran akadályozó tényezőként jelenik meg. Budapest például a városi szintű humanitárius és kulturális projektek finanszírozásában és az EU-s források közvetlen elérésében aktívan részt vesz, így próbálja megkerülni a központi kormány esetleges politikai akadályait. Ez a mechanizmus lehetővé teszi, hogy Budapest saját külpolitikai prioritásait kövesse, és gyorsan reagáljon nemzetközi kihívásokra, még akkor is, ha a központi kormány akadályozó szerepet játszik.

Saját hang az orosz-ukrán háború terén is

Az utóbbi évek geopolitikai válságai – különösen az orosz-ukrán háború – világosan megmutatták, hogy Budapest képes önálló külpolitikai szerepet vállalni, olykor a központi kormányzati irányvonalat megkerülve. Míg a magyar kormány külpolitikai retorikája Ukrajna vonatkozásában több esetben kritikusnak bizonyult, a főváros vezetése pragmatikus, humanitárius és demokratikus értékeken alapuló irányt képviselt. Ez a független városi diplomácia különösen az Ukrajnából érkező menekültek támogatásában vált nyilvánvalóvá. Budapest nemcsak az ukrajnai háború elől menekülő civileknek biztosított szállást és ellátást, hanem kifejezetten a Kárpátaljáról érkező, magyar kisebbséghez tartozó menekülteket is célzottan támogatta, így a város humanitárius kapacitása és logisztikai szervezése az állami mechanizmusokat kiegészítve működött.

A városdiplomácia politikai dimenziója szintén hangsúlyos: 2023. január 11-én Karácsony Gergely budapesti főpolgármester, a Szabad Városok Szövetségének alapításában részt vevő másik három városvezető, a varsói Rafał Trzaskowski, a pozsonyi Matúš Vallo, és a prágai Zdeněk Hřib kíséretében Kijevbe látogatott és találkozott a kijevi polgármesterrel, Vitalij Klicskóval, akit Budapest szolidaritásáról biztosított. A látogatás során Karácsony – a magyar kormány Ukrajnával kapcsolatos ambivalens álláspontjára utalva – kiemelte, hogy „Budapest Ukrajna mellett áll. A magyar kormány nem azonos Magyarországgal. Miközben a magyar kormány a béke fontosságáról beszél, nem teszi hozzá azt, ami egyértelmű, és amit ma megerősíthettem ukrán tárgyalópartnereimnek: béke csak akkor lehetséges, ha az ukrán nép háborús erőfeszítései sikerre vezetnek, ha helyreáll Ukrajna területi szuverenitása, és az orosz csapatok elhagyják Ukrajna területét.” Emellett a főpolgármester Budapest testvérvárosába, Beregszászra és Buchába is ellátogatott.

Ezzel Budapest világosan elkülönítette saját külpolitikai álláspontját a magyar kormányétól, jelezve, hogy a város kész és képes önálló diplomáciai akciókra humanitárius és demokratikus értékek mentén.

Budapest Pride

A város nemcsak nemzetközi városi politikai kérdésekben vállal önálló szerepet, hanem – a városdiplomácia eszköztárát felhasználva – a helyi társadalmi és kulturális ügyekben is aktívan kiáll a demokratikus értékek mellett.

A 2025-ös Budapest Pride nemcsak a helyi LMBTQ+ közösség ünnepe volt, hanem jelentős városdiplomáciai eseményként is értelmezhető. Az eseményre számos nemzetközi résztvevőt hívtak meg, többek között külföldi nagykövetségek, kulturális intézetek, valamint nemzetközi civil szervezetek delegációi. A rendezvényen jelen voltak európai parlamenti képviselők különböző frakciókból, köztük az Európai Zöld Párt, a baloldali és liberális csoportok delegációi. A részvételük azt jelezte, hogy

Budapest, mint város képes önálló politikai és társadalmi üzenetet közvetíteni a nemzetközi közönség felé, függetlenül az országos jogi és politikai korlátozásoktól.

Az esemény egyértelmű üzenetet küldött az egyenlőség és a gyülekezési jog fontosságáról, és demonstrálta, hogy egy nagyváros önkormányzata képes aktívan alakítani a nemzetközi politikai diskurzust. Összességében a 2025-ös Budapest Pride példája annak, hogyan válhat egy városi rendezvény nemcsak kulturális és közösségi eseménnyé, hanem diplomáciai térré is, ahol a város a nemzetközi partnerek, politikusok és civil szervezetek révén globális üzenetet közvetít. A részvétel az EP-képviselők és az Európai Zöld Párt részéről különösen hangsúlyossá tette a városdiplomáciai dimenziót, és megerősítette Budapest szerepét a nemzetközi emberi jogi és egyenlőségi diskurzusban.

Összegezve: az elmúlt évek tapasztalatai azt mutatják, hogy Budapest a központi kormány politikai irányvonalától függetlenül képes önálló, proaktív városdiplomáciát folytatni: a klímapolitikai együttműködésektől az Ukrajnának nyújtott humanitárius segítségen át a nemzetközi LMBTQ+ események támogatásáig a főváros saját értékrendje és stratégiai érdekei mentén formálja külpolitikai és társadalmi üzeneteit. Budapest példája jól illusztrálja, hogy a szubnacionális szereplők – legyenek városok vagy régiók – nem csupán a helyi közösség életét alakítják, hanem aktív, önálló alakítóként jelenhetnek meg a globális politikai térben.

A cikk alapjául szolgáló 146411 számú projekt a Kulturális és Innovációs Minisztérium Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alapból nyújtott támogatásával, a K-23 pályázati program finanszírozásában valósult meg.

A cikk a szerző véleményét tükrözi, amely nem feltétlenül esik egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával.

A címlapkép illusztráció. Címlapkép forrása: Getty Images