Nagy válságban van az EU legfontosabb gazdasági modellje

Az EU kohéziós politikája az egyik legnagyobb és legpolitikusabb tétel az uniós költségvetésben. Az évek során számos célt szolgált – a szegényebb régiók gazdasági felzárkóztatásától kezdve az EU versenyképességének erősítésén és a klímaváltozás elleni küzdelmen át. Alapvető célja azonban az, hogy csökkentse a gazdasági egyenlőtlenségeket a különböző fejlettségi szinten lévő régiók között, és amikor EU-támogatásokról beszélünk a hétköznapokban, akkor 90 százalékos valószínűséggel a kohéziós politikáról van szó.

A Jacques Delors Intézet (JDI) új tanulmánya azonban rámutat, hogy az uniós felzárkóztatási rendszer gyakran nem éri el a kitűzött alapvető célokat, mivel

nem a megfelelő helyekre fókuszál, és nem azoknak nyújtja a legnagyobb támogatást, akiknek valóban szükségük lenne rá.

Az Európai Bizottság már aktívan dolgozik is a fejlesztéspolitika reformján, amely sokkal inkább fókuszálna a kisebb területi egységek és a régiók bevonására – mint arról az Európai Régiók Hete eseményen Elisa Ferreira kohéziós biztos is beszélt hétfőn. Az uniós végrehajtótestület felelőse szerint a 2028-24-es ciklusban sokkal jobban kell majd együttműködni a térségi vezetőkkel.

Csakhogy a Jacques Delors Intézet úgy látja, hogy sok esetben a nagyobb régiókra fókuszáló megközelítés nemhogy hibás, hanem a problémák gyökere.

Az EU egyik legfontosabb kutatóintézete szerint nem is elég átírni, hanem újraírni kell az egész kohéziós politikat, ami az unió legalapvetőbb eszköze.

Miért fontos a kohéziós politika reformja?

Az EU jelentős forrásokat különít el a regionális felzárkóztatáspolitikára:

a 2021-2027 közötti finanszírozási időszakra a strukturális és beruházási alapok összértéke 392 milliárd eurót tesz ki, ami évente átlagosan 56 milliárd eurót jelent.

Hogy érezhető legyen ez mekkora eszköz: ez a magyar GDP negyedének megfelelő összeg, amit csak felzárkóztatásra fordítanak évente.

A kohéziós politika jelentősége nem új keletű; a költségvetésben az 1980-as évek végi bevezetése óta folyamatosan egyre nagyobb szeletet tesz ki, most minden uniós forrás harmada tartozik ide.

A pénzt a lehető leghatékonyabban meg is próbálta elkölteni az uniós intézményrendszer: a 2010-es évekre a régiók ötöde a helyi GDP 5%-át meghaladó támogatásokhoz jutott így,

túlszárnyalva az olyan nemzeti szintű fiskális kiegyenlítő rendszereket, mint amilyen például Németországban létezik.

A kohéziós politika az egyik kevés módja annak, hogy az EU pénzügyileg támogassa politikai prioritásait. Az a célja, hogy csökkentse a gazdasági egyenlőtlenségeket az EU-n belül, elősegítve a szegényebb régiók felzárkózását és alkalmazkodását az egységes piachoz. Emellett a társadalmi kohézió erősítését is szolgálja azáltal, hogy javítja a legsebezhetőbbek és a szegénység által fenyegetettek helyzetét. Mivel azonban az EU-nak nincsenek más nagyobb befektetési eszközei, számos politikai prioritást beépítettek a regionális politikába, beleértve a versenyképesség, az innováció, a digitális átmenet és az éghajlatváltozás elleni beruházások előmozdítását, valamint a rövid távú kiadási szükségletek kezelését, mint például a migráció, az energiaárak válsága és az USA inflációcsökkentési törvényére adott uniós válasz.

A kohéziós politikára tűzött széleskörű célok miatt nehéz egyértelműen meghatározni, hogy mennyire sikeres a politika. A Jacques Delors Intézet új tanulmánya az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) és az Európai Szociális Alap Plusz (ESZA+) hatékonyságát vizsgálja annak érdekében, hogy megállapítsa, ezek az alapok mennyire tudják csökkenteni a társadalmi és gazdasági egyenlőtlenségeket. A kutatás két alapvető problémára világít rá.

A kohéziós politika rossz típusú egyenlőtlenségeket céloz meg

Először is, a kohéziós politika gyakran a nem megfelelő helyeket támogatja. Az alapok elosztása az úgynevezett NUTS2 régiókra összpontosul, amelyek meglehetősen nagy közigazgatási egységek. Ezek a régiók nagyon eltérő gazdasági valóságokat foglalnak magukban. A több mint 2,4 millió háztartást lefedő, több mint 30 éves adatokat összegyűjtő tanulmány hatalmas jövedelmi egyenlőtlenségekre mutat rá a célzott régiókon belül. Még Európa leggazdagabb régióiban is sokan alacsonyabb rendelkezésre álló jövedelemmel rendelkeznek, mint a viszonylag szegény területek mediánja. A szegényebb vagy fejlődő régiókban a háztartások felső decilisei között az EU legjobban keresői is megtalálhatók.

Az, hogy a kohéziós alapok célzott régióiban belső gazdasági egyenlőtlenségek ilyen mértékben jelen vannak, mélyen meghúzódó problémáról árulkodik a Jacques Delors Intézet kutatói szerint.

A szakértők rávilágítanak ennek alapja, hogy nincs szabályozás arra vonatkozóan, hogyan kell elosztani az EU-támogatásokat a kedvezményezett régiókon belül, és a pénz gyakran a legprosperálóbb helyi központokba áramlik.

Kutatásuk szerint ennek oka, hogy a gazdagabb önkormányzatok jobb adminisztratív kapacitásokkal rendelkeznek az európai finanszírozás megszerzéséhez.

Így még ha az EU-támogatásokat gazdaságilag hátrányos helyzetű NUTS2 régiókra is irányítják, a források gyakran olyan városokba és központokba kerülnek, amelyek európai mércével mérve nem igazán számítanak szegénynek – sorolják a problémákat.

A kohéziós politika nem a megfelelő embereket éri el

Másodszor, a kohéziós politika nem mindig jut el a megfelelő emberekhez: a kutatás kimutatja, hogy az uniós régiós alapok ösztönzik a növekedést, és pozitívan hatnak a regionális kibocsátásra és a háztartások átlagos jövedelmére. 

Átlagosan minden egyes uniós támogatásból folyósított euró 0,93 és 1,47 euróval növeli a regionális GDP-t.

A jövedelemnövekedés azonban leginkább a viszonylag gazdag háztartások zsebébe kerül. A kohéziós támogatások előnyei jelentős mértékben az adott régiók leggazdagabb 30%-át érintik, míg a közepes jövedelműek kisebb, a szegényebb háztartások pedig nem tapasztalnak jelentős növekedést.

Az EU kohéziós politikája alapvető reformokra szorul

A 2027-2034-es többéves pénzügyi keretről szóló következő költségvetési tárgyalások közeledtével az előzetes egyeztetések már kezdenek formát ölteni. Az EU-ra óriási költségvetési nyomás nehezedik, mivel a zöld átmenet, a versenyképesség és a gazdasági biztonság érdekében egyre nagyobb beruházási szükségletekkel kell szembenéznie. Emellett a NextGenerationEU adósságfinanszírozási költségei 2028-tól mélyen megnyirbálják az EU pénztárcáját. Az EU-nak tehát nagyobb költségvetésre lesz szüksége, és ezzel egyidejűleg kétszer is át kell gondolnia, hogyan és mire költi a forrásait. A status quo fenntartása egyre inkább tarthatatlanná válik – írják a Jacques Delors Intézet szakértői.

Az EU-nak meg kell ragadnia ezt az alkalmat arra, hogy tisztázza a kohéziós politika szerepét az általános beruházási kereten belül. A szakértők szerint mindenekelőtt világosabb határvonalra van szükség a társadalmi és területi kohéziót valóban erősítő kiadások és a szélesebb körű uniós politikai célokat szolgáló beruházások között. 

Mint arról megnyitó beszédében Elisa Ferreira is beszélt a Régiók hetén tartott megnyitóbeszédében, nevezetesen: a mennyiségi támogatások helyett inkább a minőségi célokra fókuszálnának.

A JDI is hasonló megállapításokat tett, kiegészítve azzal, hogy az ideális reform két célt követne:

• Először is, az ERFA és az ESZA+ keretében a kohéziós kiadásokat a szegény tagállamok szegény területeire kellene összpontosítani, és úgy kellene megreformálni a transzfereket, hogy a jövedelemeloszlás szélesebb rétegeit érjék el. 
• Másodszor, a jelenleg viszonylag gazdag régióknak juttatott forrásokat át kellene irányítani egy uniós szintű beruházási eszközbe, ahol hatékonyabban lehetne az egész EU-ra kiterjedő prioritásokat megcélozni, így minőségibb támogatáspolitikát megvalósítani.

Az ERFA és az ESZA kiadásait a szegényebb, elmaradottabb térségekbe és a leszakadóbb társadalmi csoportokra kell fordítani a Jacques Delors Intézet szakértői szerint. Ehhez a helyi gazdasági problémák pontosabb meghatározására van szükség, amire a jelenlegi régiós felosztás alkalmatlan. 

A kutatók megállapításai azt mutatják, hogy a NUTS2 régiók túl nagyok és gazdaságilag túlságosan sokfélék ahhoz, hogy a forrásokat hatékonyan a valóban gazdasági támogatásra szoruló területekre lehessen allokálni.

Ez szintén egybevág azzal, amiről a kohéziós biztos is beszélt hétfőn: célzottan kellene, egészen a legspecifikusabb helyi hatóságokkal, kisebb önkormányzatokkal együttműködve kezelni a kifizetéseket, amelyek főként a lemaradó területekre jutnának el.

A JDI-nél úgy vélik, a forrásokat kisebb földrajzi területekre kell elosztani, hogy a pénzeszközök ne csak a szegényebb régiók viszonylag gazdag központjaiba kerüljenek. Emellett a kutatásaik azt mutatják, hogy a helyalapú fejlesztési programok gazdasági előnyei lényegesen nagyobbak a bajba jutott területeken, mint a fejlettebb területeken. 

A kutatók szerint így a kisebb, gazdaságilag hátrányosabb helyzetű régiók megcélzása valószínűleg növelné az uniós beruházások méltányosságát és hatékonyságát.

Ezen túlmenően úgy vélik, a kohéziós politika eszközeit ki kell igazítani, hogy intenzívebben elérje a szegényebb háztartásokat, ezért a kutatók szerint az Európai Bizottságnak alaposan át kellene gondolnia, hogyan lehetne a területalapú eszközöket inkluzívabbá tenni. A meglévő kutatások már rámutattak arra, hogy a finanszírozás nagy része a nagy és tőkeigényes cégekhez jut, ami fokozza az egyenlőtlenségeket.

Az ezen való változtatás egyik módja a pénzeszközök vállalati szintű kezelésének egyszerűsítése, hogy a kisebb vállalatok és munkavállalóik könnyebben hozzáférhessenek az uniós támogatásokhoz. Emellett többet és célzottabban kellene költeni a helyi infrastruktúra kiépítésére és az olyan közszolgáltatások támogatására, mint a gyermekgondozás, az oktatás és a képzés, mivel ezekre fókuszálva a növekedéstámogató hatások is felerősödnének. 

A Jacques Delors Intézet szakértői szerint a vállalatok támogatását össze kellenei kapcsolni olyan szociális feltételekkel, mint a bérminimum vagy a munkahelyteremtés, amely javíthatná a kifizetett EU-támogatások hatékonyságát. Azt azonban hangsúlyozzák, hogy nincs állatorvosi ló, ami minden uniós régióra sablonszabályt indokolna, helyenként eltérő feltételrendszerekre lehet szükség. 

A lényeg tehát az, hogy a magas jövedelműek felé lejtő pálya kiegyenlítése prioritás kell legyen a következő ciklusban.

Másodszor, az EU-nak abba kellene hagynia a kohéziós pénzek elköltését olyan helyeken, ahol a finanszírozás egyértelműen nem szolgálja a területi vagy társadalmi kohéziót. Az elemzés eredményei azt mutatják, hogy

az ERFA- és ESZA-beruházások jelentős része jelenleg a gazdag tagállamok gazdag régióiba áramlik vissza, és az EU legjobban kereső háztartásaiból részesülnek.

„Ha a cél a regionális és társadalmi egyenlőtlenségek csökkentése, akkor ez a megközelítés egyértelműen elhibázott. Ha viszont az a cél, hogy az egész EU-ra kiterjedő prioritásokba fektessünk be, akkor a forrásokat ott kell elkölteni, ahol a legnagyobb hasznot hozzák” – írják az elemzésben. Ha ezeket a forrásokat regionális kvótákon és megosztott irányítási rendszereken keresztül irányítanák, amelyek e prioritások és a beruházási döntések értelmezését nagyrészt a tagállamokra és a regionális szervekre bízzák, azzal valószínűleg nem érhető el ez a cél.

Úgy vélik, hogy ezért az ERFA- és ESZA-forrásokat át kell irányítani: ezeknek az alapoknak egy olyan uniós szintű eszközbe kellene áramlaniuk, amely olyan közös prioritásokra összpontosít, mint az infrastruktúra, az éghajlati kezdeményezések és a versenyképesség. 

„Ez az átcsoportosítás azt jelenti, hogy egyes gazdag országok vesztesei lesznek az átalakított kohéziós kasszának. Tekintettel azonban arra, hogy a gazdasági tevékenység a gazdag tagállamokban koncentrálódik, a központi uniós finanszírozás valószínűleg amúgy is aránytalanul nagy mértékben fogja támogatni az ezeken a területeken megvalósuló projekteket” – teszik hozzá a jelentés készítői. 

Hangsúlyozzák, hogy a kohéziós alapokból származó ilyen átcsoportosítások önmagukban nem lesznek elegendőek az összes uniós szintű beruházási igény kielégítésére; ezért ezeket csak a közös prioritások kezelését szolgáló szilárd költségvetési eszköz egyik finanszírozási elemének kell tekinteni.

Az, hogy a JDI reformtervéből, valamint az Elisa Ferreira biztos által vázolt javaslatokból mi valósul meg, a várhatóan az év végén megalakuló új Európai Bizottság egyik legfontosabb vitatémája lesz. Mindez ráadásul kiegészül olyan javaslatokkal is, mint Mario Draghi, volt EKB-elnök új reformterve, amely a versenyképesség javításához olyan lehetőséget is felvetett, mint a Közös Agrárpolitika rendszerének átalakítása, vagy éppen a közös hitelfelvételből finanszírozott központi uniós programok kiszélesítése. A tervek szerint a kérdéssel jövőre már az olasz Raffaele Fitto irányítása alatt foglalkozhat a felálló Európai Bizottság.

Címlapkép forrása: Portfolio/Szabó Dániel.

A jelen írás nem minősül befektetési tanácsadásnak vagy befektetési ajánlásnak. Részletes jogi információ

Az Európai Unió finanszírozásával. Az itt szereplő vélemények és állítások a szerző(k) álláspontját tükrözik, és nem feltétlenül egyeznek meg az Európai Unió vagy az Európai Bizottság hivatalos álláspontjával. Sem az Európai Unió, sem az Európai Bizottság nem vonható felelősségre miattuk.