Meglépték Brüsszelben, amitől a tagállamok tartanak: sosem látott hatalomátvétel indult meg az uniós központban

Az Európai Parlament régi törekvése, hogy a szerződésekben már papíron megerősített jogköreit a napi uniós döntéshozatalban is ténylegesen érvényesíteni tudja. A lisszaboni szerződés óta a Parlament a rendes jogalkotási eljárásban a Tanáccsal egyenrangú társjogalkotóként jár el, és a szerződések kifejezetten számolnak jogilag kötelező erejű intézményközi megállapodásokkal is. 

Az Európai Parlament és a Bizottság kapcsolatát szabályozó keretmegállapodás ugyanakkor még 2010-ben született, és bár 2018-ban módosították, az intézményi gyakorlat és a képviselők saját szerepfelfogása azóta is sokat változott. A mostani felülvizsgálat lényege ezért az volt, hogy az EP a lisszaboni korszakhoz és a 2024-es belső parlamenti reformokhoz igazodva több ellenőrzési, információs és napirendformáló jogot építsen be a napi működésbe. 

A folyamat politikai értelemben 2024 nyarán indult el: Ursula von der Leyen még bizottsági elnökjelöltként vállalta a keretmegállapodás felülvizsgálatát, az EP Elnökök Értekezlete az év július 11-én döntött a revízió megindításáról, majd Roberta Metsola EP-elnök és von der Leyen 2024 októberében közös politikai elveket rögzített a tárgyalásokhoz. A tárgyalók tavaly szeptember elején jutottak ideiglenes megállapodásra, ezt az alkotmányügyi bizottság idén február 24-én 19 igen szavazattal, ellenszavazat nélkül és 6 tartózkodás mellett támogatta, a plenáris ülés pedig március 11-én 446 igen, 100 nem és 72 tartózkodás mellett hagyta jóvá. Az aláírást a következő, március 25–26-i plenáris hétre időzítették, ekkor léphet hatályba az új szöveg, ami nem véletlen: egy héttel az uniós tagállami csúcs után történhet meg, elkerülve ezzel a tagállamok lázadását.

Az uniós országokkal fennálló vita ugyanis egyidős az EP jogalkotási vágyával.

Az ügy nem előzmények nélküli: 2010-ben a Tanács már teljesen nyíltan és formálisan jelezte, hogy az Európai Parlament túl messzire megy azzal, hogy maga is előkészítene jogszabályokat. A korabeli tanácsi dokumentum szerint az uniós állandó nagykövetek ülésén (COREPER) és a Tanács jogi szolgálata úgy látta, hogy a Parlament és a Bizottság akkori keretmegállapodásának több eleme is felboríthatja a szerződésekben rögzített intézményi egyensúlyt, ezért ezt a kifogást hivatalos tanácsi nyilatkozatban és külön levelekben is rögzítették. A Tanács akkor azt is világossá tette, hogy kész az Európai Unió Bíróságához fordulni, ha a megállapodás alkalmazása sérti a szerződéses jogosítványait.

A tagállamok ellenállása ugyanúgy kitart napjainkban is, csak erről kevésbé nyíltan kommunikálnak. A 2024. decemberi Általános Ügyek Tanácsán a Bizottság csak röviden tájékoztatta az uniós ügyekért felelős tagországi minisztereket a tárgyalásokról, nyilvános tagállami állásfoglalások nem nagyon jelentek meg, miközben a márciusi plenáris vitában Sven Simon néppárti képviselő, az alkotmányügyi szakbizottság alelnöke külön utalt arra, hogy a Tanácsban voltak olyanok, akik szerint az új megállapodás túlnyúlhat a szerződéseken, Maroš Šefčovič, az Európai Bizottság alelnöke pedig külön hangsúlyozta, hogy a szöveg tiszteletben tartja a Tanács hatásköreit is. 

A képviselők ettől még hajthatatlanok, a mostani intézményközi megállapodás-tervezetbe épített egyik legfontosabb követelésük az volt, hogy az Európai Bizottság ne másodlagos szereplőként, hanem a Tanáccsal egyenrangú társjogalkotóként kezelje a Parlamentet.

Az új szöveg ezért kimondja az egyenlő bánásmód elvét az EP és a tagállamokat tömörítő testület között, valamint azt is, hogy a Bizottságnak a két társjogalkotó között kiegyensúlyozott közvetítőként kell működnie. Ennek gyakorlati következménye, hogy az uniós végrehajtó szervezet nemcsak a munkaprogramjában szereplő javaslatokról köteles kellő időben részletes tájékoztatást adni a képviselőknek, hanem azokról a kezdeményezésekről is, amelyek még nem szerepelnek a hivatalos programban. További újítás, hogy a két intézmény előre kijelölheti a kulcsfontosságú kezdeményezéseket, amelyeket a Bizottság főszabály szerint előbb a Parlament plenáris ülésén mutat be, és csak ezután viszi ki a szélesebb nyilvánosság elé. 

Parlamenti választás és piaci reakciók

A 2026-os év legfontosabb eseménye Magyarország szempontjából az április 12-én esedékes parlamenti választás. De mit hozhat a választás a piacok, befektetők számára? Terítéken a választási forgatókönyvek és az azokhoz rendelhető piaci reakciók a következő befektetői klubunkon.

Információ és jelentkezés

Ebből a logikából következik az Európai Bizottság munkaprogramjának új kezelése is: Brüsszelnek ezt mostantól a következő évekre szóló jogalkotási és nem jogalkotási javaslatok listájával kell kiegészítenie, és annak tartalmaznia kell a soft law kezdeményezéseket, vagyis a formális, kötelező jogi erővel nem bíró indítványokat, a visszavonásokat és az egyszerűsítési terveket is. 

Az év első felében az illetékes biztosoknak rendszeres párbeszédet kell folytatniuk a megfelelő parlamenti bizottságokkal az aktuális munkaprogram végrehajtásáról és a következő program előkészítéséről.

Júniusban az EP-s szakbizottsági elnökök összegző jelentést készítenek, júliusban a Parlament határozatot fogadhat el saját prioritásairól, szeptemberben pedig az éves uniós helyzetértékelő vitához az Európai Bizottság elnökének írásban is ismertetnie kell a következő munkaprogram fő irányait. 

Ez lényegében azt jelenti, hogy az EP korábban és strukturáltabb módon akar beleszólni abba, mi kerüljön egyáltalán az uniós jogalkotási menüre.

Von der Leyen kész esküdtszék elé állni

A másik nagy csomag a Bizottság politikai elszámoltathatóságát erősíti, mivel az új megállapodás szerint a testület elnökjelöltjének már a megválasztása előtt politikai iránymutatást kell adnia a Parlamentnek, megválasztása után pedig időben tájékoztatnia kell a képviselőket az új biztosi kollégium tervezett szerkezetéről és nemi egyensúlyáról. 

Ennél is látványosabb a jelenléti szabályok szigorítása: a Bizottságnak biztosítania kell, hogy a felelős biztosok jelen legyenek a plenáris vitákon és a szakbizottsági üléseken, ha ezt a Parlament kéri, kivéve, ha igazolt okuk van a távolmaradásra. 

A plenáris ülésen a képviselők konkrét biztosokat is berendelhetnének egy adott napirendi ponthoz. A parlamenti meghallgatásokon a kérdezési idő pedig ülésenként legfeljebb 90 perces lehet a témához tartozó portfólióért felelős biztosok részvételével az egyes szakpolitikai szavazásoknál. A szakbizottságok esetében a biztosok és a bizottsági elnökök éves megjelenési menetrendet is készítenek, és ha a biztos jelenléte nincs kifejezetten előírva, csak akkor helyettesítheti őt magas rangú tisztviselő.

Törvénytervezetet nem gyárthatnak még, de kérhetnek jogszabályokat

Különösen fontos a Parlament úgynevezett közvetett kezdeményezési jogának megerősítése: bár az EP eddig is kérhette az Európai Bizottságtól, hogy terjesszen elő uniós jogszabályt, a mostani szöveg azonban részletesebben szabályozza, ilyenkor mit kell tennie a végrehajtó testületnek. A képviselők kérelme immár kifejezetten vonatkozhat meglévő jogszabály módosítására vagy akár hatályon kívül helyezésére is. A Bizottságnak ezek esetében három hónapon belül írásban kell válaszolnia arra, milyen nyomon követést szán a kérésnek, és legkésőbb egy éven belül elő kell állnia jogalkotási javaslattal, vagy azt be kell emelnie a következő évi munkaprogramba. Ha ezt nem teszi meg, részletes indoklást kell adnia, szükség esetén alternatívákat is bemutatva. 

A Parlament emellett a költségvetési eljárásban kísérleti projektekkel és előkészítő intézkedésekkel is ráerősíthet az ilyen, 225. cikk szerinti kérésekre, ami új nyomásgyakorlási csatornát jelent.

A kísérleti projektek és az előkészítő intézkedések lényegében olyan költségvetési eszközök, amelyekkel az EP pénzt tud elkülöníteni egy-egy új ötlet kipróbálására. Vagyis ha a Bizottság vonakodik lépni egy parlamenti kérésre, a Parlament azt mondhatja: rendben, akkor legalább induljon el egy próba, egy előkészítő program, egy adatgyűjtés vagy szakmai teszt erre a célra. Ez még nem jelent jogszabályalkotási kötelezettséget Ursula von der Leyen stábjának, de politikailag azt üzeni, hogy az ügy napirenden van, van mögötte parlamenti akarat, és a Bizottság nehezen tudja teljesen lesöpörni az asztalról. 

Nem lehet cézár a Berlaymont-ban

Az EP külön frontot nyitott a Bizottság válságkezelési és sürgősségi jogköreivel szemben is, ugyanis a megállapodásba bekerült, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 122. cikke csak kivételes esetekben és szigorú feltételek mellett alkalmazható, vagyis nem válhat általános kerülőúttá a szokásos jogalkotási eljárás mellett. Lényegében így nem hivatkozhatnak az Európai Bizottság központjából – a Berlaymont-ból – és a Tanácsból nyakra-főre vészhelyzetekre, hogy ne kelljen megvárniuk egy szabály alkalmazásával a plenáris szavazást.

Így az Európai Bizottságnak késedelem nélkül átfogó indoklást és részletes tájékoztatást kell adnia, ha javaslatát erre a jogalapra építi. Ha az ilyen jogi aktusnak számottevő uniós költségvetési hatása lehet, automatikusan életbe lép a 2020-as közös költségvetési ellenőrzési mechanizmus is — vagyis az uniós végrehajtó szervnek vallania kell arról pontos számításokkal, hogy egy lépés a gyakorlatban mennyi pénzt érinthet, honnan kellene azt előteremteni, és mennyire terhelné az EU költségvetési mozgásterét.

Ezen felül legalább három hónappal a jogi aktus hatálybalépése után, majd később is, az illetékes biztosnak az Európai Parlament kérésére beszámolót kell tartania a végrehajtásról és az intézkedés értékeléséről.

A sürgős parlamenti eljárás iránti kérelmet szintén írásban, indokolással együtt kell benyújtani, majd az Európai Bizottság ezt a plenáris ülésen, vagy akár a szavazás előtt is megmagyarázhatja.

A képviselők azt is elérték, hogy Ursula von der Leyen stábja ne vonhasson vissza csendben olyan javaslatokat, amelyeket az Európai Parlament már érdemben tárgyalt. Ha az EP első olvasatban már állást foglalt egy tervezetről, a Bizottságnak a visszavonás előtt kellő időben részletes magyarázatot kell adnia, és az illetékes biztosnak meg kell jelennie a szakbizottság előtt, ha ezt a testület kéri. A Bizottságnak az új ciklus elején politikai szempontból át kell tekintenie az összes függőben lévő kezdeményezést, és ennek során figyelembe kell vennie az Európai Parlament korábbi álláspontját. A különleges jogalkotási eljárásokban további biztosíték, hogy fel kell hívnia a tagállamokat tömörítő Tanács figyelmét: politikai megállapodásra ne kerüljön sor addig, amíg az Európai Parlament nem formált véleményt, továbbá gondoskodnia kell arról is, hogy a Tanács ismét konzultáljon a képviselőkkel, ha érdemben módosít egy bizottsági tervezetet.

A nemzetközi megállapodások esetében az EP kifejezetten azt akarta elkerülni, hogy kész helyzet elé állítsák.

Az új szabályok alapján a Bizottságnak a tárgyalások megindítására vonatkozó szándékáról ugyanakkor kell tájékoztatnia a Parlamentet, amikor a Tanács felé ezt megteszi, és a tárgyalási irányelvek tervezetét is meg kell küldenie számára. Azoknál a megállapodásoknál, amelyekhez az EP hozzájárulása szükséges, a Berlaymont-nak ugyanazokat a releváns dokumentumokat kell átadnia a Parlamentnek, mint a Tanácsnak: ide tartozhatnak az irányelvmódosítások, a tárgyalási szövegek, az elfogadott cikkek és a parafálandó megállapodás szövege is. A kötelező erejű egyezményeken túl a nem kötelező erejű nemzetközi megállapodásokról is tájékoztatni kell az EP-t. Külön új elem, hogy az uniós végrehajtó testületnek a lehető leghamarabb jeleznie kell, ha egy megállapodás ideiglenes alkalmazását akarja a Tanács elé vinni, és ezt meg is kell indokolnia, hogy a Parlament ne utólag szembesüljön a döntéssel – mint történt az a Mercosur megállapodásnál. 

A most elfogadott kompromisszum ugyanakkor nem teljesíti a Parlament minden ambícióját. A jelentésben a képviselők külön kifogásolják, hogy a Bizottság nem vállalta egyértelműen: az új jogalkotási kezdeményezéseknél előre jelzi, készül-e hatásvizsgálat, és ha nem, azt megfelelően megindokolja. Sven Simon jelentéstevő a parlamenti közleményben azt is hangsúlyozta, hogy a megállapodás nem orvosolja a szerződések hiányosságait, csak előrelépést jelent azokhoz képest. A következő politikai csata már az lesz, hogy az EP mennyire használja ki következetesen a most megszerzett jogokat, különösen a meglévő uniós jogszabályok módosításának vagy visszavonásának kezdeményezését, illetve mennyire tudja rákényszeríteni a Bizottságot arra, hogy megindokolja, ha olyan jogalapot választ, amely megkerüli a Parlamentet. 

A keretmegállapodás valódi súlya ezért nem az aláíráskor, hanem a 2026 utáni intézményi gyakorlatban dől el, ahol a valódi kerékkötő a tagállamokat tömörítő Európai Tanács lehet, amelyik saját nemzeti képviselőit is kiütheti.

Címlapkép forrása: EU