Újraindul-e az iráni nukleáris megállapodás?

krtk blog Az ELTE Közgazdaság- és Regionális Tudományi Kutatóközpont blogja.

A 2021 januárjában beiktatott Joe Biden amerikai elnök azzal az ígérettel lépett hivatalba, hogy visszalépteti az Egyesült Államokat az iráni nukleáris megállapodásba, melyet az Obama-kormányzat és a világ vezető hatalmai kötöttek 2015-ben Iránnal annak nukleáris programjáról. A „Közös Átfogó Cselekvési Tervet” (JCPOA) Obama egy elnöki rendelettel hirdette ki, és az ENSZ Biztonsági Tanácsa egyhangúlag jóváhagyta azt.

Ismert, hogy Donald Trump következő amerikai elnök nemcsak ellenezte, hanem 2018. május 8-án szintén egy elnöki rendelettel kiléptette abból az Egyesült Államokat. Bár úgy tűnt, formálisan Biden szintén egy elnöki rendelettel visszaléptethetné az Egyesült Államokat a megállapodásba, gyorsan kiderült, hogy a helyzet ennél sokkal bonyolultabb. Az iráni nukleáris program körüli vitát azonban bizonyos időkorlátok, annak lehetséges következményei és tágabb kontextusa mégis a sürgős feladatok közé emelik.

Az eredetileg is szűknek látszó időintervallum valójában még annál is szűkebb: a Biden hivatalba lépésétől az iráni elnökválasztásig (2021. június 18.) terjedő időszak mindössze öt hónap, azonban az iráni parlament által elfogadott törvény, mely február végén lép hatályba, ismét felmondaná az atomsorompó szerződés kiegészítő jegyzőkönyvét, azaz Irán további „ellépését” jelentené a nukleáris megállapodásban foglaltaktól, miközben magát a megállapodást Irán továbbra sem mondaná fel. Sőt, Ali Khamenei Legfőbb Vezető több olyan nyilatkozatot is tett, hogy „egy órát sem késlekedhetünk”, ha a szankciókat felfüggesztik. Bár a politikai szándék világos, a konkrét lépések egyelőre távolról sem azok. Annyi bizonyosnak látszik, hogy mind az Egyesült Államok, mind Irán részéről határozott a szándék a megállapodás „újraindítására”.

Az iráni nukleáris megállapodás

2015. július 14-én az E3/EU+3 (azaz az Egyesült Királyság, Franciaország és Németország, valamint az Egyesült Államok, Oroszország és Kína) képviseletében Federica Mogherini, az EU kül- és biztonságpolitikai főképviselője, és Mohamed Dzsavád Zaríf iráni külügyminiszter bejelentette, hogy megszületett az átfogó megállapodás az iráni nukleáris programról. A következő héten az ENSZ Biztonsági Tanácsa egyhangú támogatásáról biztosította azt (ENSZ BT 2231/2015).

Maga a megállapodás egy erősen műszaki tartalmú szöveg, öt függelékkel, melyek tartalmazzák a szerződés megvalósításának menetrendjét, valamint a résztvevő felek kötelezettségeit. A megállapodás mind az urán-, mind a plutónium-utat elvágta Irán előtt – 10, 15 és 25 éves időszakokban szabva meg a tiltás terjedelmét. Mivel Irán rendelkezik uránbányákkal, konverziós üzemmel és Natanzban, illetve Fordóban urándúsító üzemekkel, a megállapodás jelentős része ezekre fókuszált.

A becslések szerint a megállapodás idején Irán mintegy tízezer kilogramm alacsony dúsítású uránnal rendelkezett, ami – ha tovább dúsították volna - 8-10 atombomba előállításához lett volna elegendő.

A megállapodás a következő 10 évben maximum 300 kilogramot engedélyezett, a fölösleget kiviszik az országból. Az urándúsítás szintjét a következő 15 évre 3,67%-ban maximálták. A19 ezer centrifuga számát 6104-ra kell csökkenteni a következő 10 évre, és ezek csak Natanzban működhetnek, és ezek is csak az első generációs IR-1-es típusúak lehetnek. A többletet, illetve az ennél fejlettebb típusokat a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség ellenőreinek felügyelete raktárban őrzik. A Fordót átalakítják, kutatási és fejlesztési célokra. Fokozott figyelem irányult az újrafeldolgozásra, illetve a tervezett plutónium fűtőanyagú araki nehézvízműves reaktorra, melyet újra kell tervezni. Irán a következő 15 évben nem építhet új nehézvízműves reaktort, és az innen származó kiégett fűtőelemeket (időkorlát nélkül örökre) külföldre kell, hogy szállítsa újrafeldolgozásra.

A megállapodás értelmében Irán (ismét) aláírta, és vállalta, hogy 25 évig alkalmazni fogja az atomsorompó szerződés kiegészítő jegyzőkönyvét. Emellett alkalmazza a NAÜ-vel kötött biztosítéki megállapodásoknak a 3.1 kiegészítését, amely szerint már a tervezési fázisban jelezni kell az Ügynökség felé, ha egy állam új nukleáris létesítmény építését tervezi. A NAÜ ellenőrei ezen túl bármely létesítményt ellenőrizhetnek, még az ez idáig hozzáférhetetlen katonai létesítményeket is, egy kompromisszumos megállapodás értelmében. Az ellenőrzések részleteit a NAÜ főigazgatója, Yukiya Amano és Irán közötti külön-megállapodás tartalmazta, konkrét menetrenddel. A megállapodás bizonyos vitás (vitára lehetőséget adó) kérdéseket mégis hagyott maga után, elsősorban a szankciók felfüggesztésével, az ún. „sunset” feltételekkel (azaz, hogy mi lesz a megállapodásban meghatározott 10-15-25 év múlva), illetve az ún. „lehetséges katonai vonatkozásokkal” (PMD) kapcsolatban.

A megállapodást kezdettől többen ellenezték: az amerikai törvényhozásban, Izraelben, és több Perzsa-öbölbeli monarchiában, mondván ez egy „rossz megállapodás”. Hozzájuk csatlakozott a 2017 januárjában hivatalba lépett Donald Trump, aki szerint az irániakat egy átfogó, minden kérdésre kitérő megállapodásra kell rákényszeríteni, azonban ebbe az irányba sokáig nem történetek lépések. 2018. július végén ugyan bejelentette, hogy hajlandó találkozni „bármikor … előfeltételek nélkül” az iráni vezetőkkel, és Mike Pompeo külügyminiszter tizenkét pontban fel is sorolta a feltételeket, melyeket Irán visszautasított: „Irán nem Észak-Korea …”.

Az Egyesült Államok 2018 augusztusában visszaállította az Iránnal szembeni szankciók egy részét és nyilvánvalóvá tette, hogy a külföldi nagyvállalatok sem kaphatnak felmentést a másodlagos szankciók alól. A bankokra és az olajexportra vonatkozó szankciókat 2018. november 4-én állították vissza. A dátumnak szimbolikus jelentősége volt, hiszen 1979-ben iszlám forradalmi diákok egy csoportja ezen a napon foglalta el a teheráni amerikai nagykövetséget.

Donald Trump a teljes iráni olajexportot kívánta megakadályozni („maximum pressure” – „egy csepp olajat se”), amivel saját szövetségeseit, így az Európai Uniót is nehéz helyzetbe hozta: miközben az Unió morális felelősséget érzett a megállapodásért és politikai hitelessége (is) függött a megállapodás túlélésétől, az európai politikai vezetők határozott kiállása ellenére az európai nagyvállalatok sorban jelentették be, hogy kivonulnak Iránból (vagy még be sem vonultak). Az utolsó pillanatban Trump ugyan további hat hónapra elnöki felmentést adott nyolc országnak (Kína, India, Dél-Korea, Törökország, Olaszország, az Egyesült Arab Emirátusok, Japán, Tajvan), hogy iráni olajat szerezhessenek be az amerikai szankciók terhe nélkül, azonban ennek lejártakor a szankciók ezen országok számára is végleg hatályba léptek.

Stratégiai türelem és nyomásgyakorlás-keresés

Irán 2018. május 8-tól 2019. május 8-ig „stratégiai türelmet” gyakorolt és tartotta magát a megállapodásban foglaltakhoz, amit a Nemzetközi Atomenergia Ügynökség (NAÜ) rendszeresen igazolt. Mégis, a trumpi politika hatásosabban zárta el Iránt, mint az ENSZ BT korábbi szankciói, ami hozzájárult a társadalmi elégedetlenség fokozódásához Iránban, mivel a megállapodástól várt gazdasági előnyök nem teljesültek. Miközben Irán megmutatta a világnak, hogy a maga részéről betartja a megállapodást, időt akart hagyni a megállapodásban részes többi félnek, illetve harmadik országoknak, hogy az amerikai szankciók ellenére teljesítsék vállalt kötelezettségeiket. Bár a legtöbb állam megpróbált kikerülő megoldásokat találni – az orosz, kínai, indiai relációban a saját valutában történő elszámolásra próbáltak áttérni, míg az Európai Unió a humanitárius forgalomra korlátozott ún. INSTEX mechanizmust vezette be és próbálta működtetni -, valójában egyik sem vezetett sikerre.

Így a stratégiai türelem éve lejártával Irán két irányú politikába kezdett: egyrészt abból kiindulva, hogy a nemzetközi közösség, de főleg az Európai Unió számára a megállapodás fegyverzet-ellenőrzési és non-proliferációs tartalma prioritás, Irán előre bejelentett és dokumentált módon több lépcsőben „lépett hátra” a megállapodásban foglalt kötelezettségek teljesítésétől, miközben magából a megállapodásból máig nem lépett ki. Minden bejelentés részét képezte, hogy a lépések visszafordíthatók.

Másrészt, Irán meg akarta mutatni a nemzetközi közösségnek, hogy ha a Perzsa-öbölben fegyveres konfliktus alakul ki, az az egész világra nézve következményekkel jár,

ezért olyan alacsony intenzitású, de az eszkaláció potenciális lehetőségét magában hordozó akciókba kezdett, melyet sem a térség országai, sem az Egyesült Államok nem hagyhatott válasz nélkül. Ugyanakkor Irán nagyon óvatosan számította ki lépéseit, és ugyan egyszer Trump elnök mindössze néhány perccel az Irán elleni támadás megkezdése előtt vonta vissza parancsát, a nyílt háborút sikerült elkerülni. Irán akciói elsősorban a Perzsa-öböl olajforgalmának korlátozására irányultak. A legjelentősebb az a támadás volt, ami egy szaúdi olajmezőt és olajfinomítót ért. Bár máig nem bizonyított, hogy ezt a támadást Irán, Iránnal szövetséges valamely csoport, vagy valaki más követte-e el, az esemény illeszkedik az iráni támadássorozatba, jóllehet az egyszerű tankerfoglaláshoz képest határozott kategóriaváltást jelentett. Üzenete világos volt: Irán képes nagy precizitással elérni ellenfelei stratégiai érdekeit. A következmény: az Egyesült Arab Emírségek delegációja néhány napon belül Teheránban járt tárgyalni, de Szaúd-Arábia is megpróbált valamiféle csatornát kiépíteni az iráni vezetés felé. Sőt, Kászem Szolejmáni tábornok – az iraki miniszterelnök bejelentése szerint – éppen egy szaúdi-iráni közvetítő misszióban járt, amikor likvidálták.

Az iráni álláspont

Az iráni vezetés értékelésében Irán áldozat, a megállapodást az Egyesült Államok szegte meg, miközben Irán ma is részese annak. Ugyanakkor a szankciók hatásainak orvoslása – a lehetőségekhez mérten – az iszlám kormányzás modellje fennmaradásának, a rezsim biztonságának záloga.

Ezért az iráni politikai elit teljes spektruma, jóllehet mindenki a maga feltételei szerint, megegyezésre törekedne az Egyesült Államokkal.

Ugyanakkor a háborús fenyegetés, illetve a Trump adminisztráció egyes lépései, mint pl. az Irán által a Nemzetközi Valutaalaptól kért kölcsön blokkolása, ezt lehetetlenné tette. Ráadásul a megállapodásban foglaltaktól tett „ellépések”, és a katonai incidensek még jobban elbizonytalanították a nemzetközi szereplőket. Szolejmáni tábornok meggyilkolása ugyan – ha csak morálisan is – de Irán helyzetét erősítette volna, azonban az ukrán utasszállító tragédiája ezt szinte azonnal semmissé tette. Jóllehet 2020 elején úgy tűnt, sikerült a háborút elkerülni, a Trump elnökség utolsó hónapjaiban a feszültség ismét fokozódott.

Emellett Irán a koronavírus-járvány egyik első és legjobban sújtott területe volt. Bár mára Iránban is megkezdték a lakosság oltását az orosz oltóanyaggal, és Irán maga is immár a második saját fejlesztésű oltóanyagát teszteli, már nemcsak Iránban és az Egyesült Államokban élő iráni diaszpórában élők, hanem az Egyesült Államok szövetségesei és amerikai politikusok  is a szankciók felfüggesztését, de legalábbis az egészségügyi segélyek akadályozásának megszüntetését kérték.

A nukleáris megállapodás első szankciós lejárathoz kötődő tesztje, a fegyverembargó lejárta (2020. október 18.) volt, amit a Trump-adminisztráció minden eszközzel próbált megakadályozni:  kezdeményezte a fegyverembargó további meghosszabbítását, és tájékoztatta az ENSZ BT-t, hogy a 2231. számú határozat részeseként visszaállítja az ENSZ szankciókat. Ez az érvelés világszerte, így Európában is komoly tiltakozást váltott ki, hiszen magát a megállapodást az Egyesült Államok felmondta.

Miközben egy vezető iráni atomtudóst bizonytalan körülmények között likvidáltak, az iráni parlament, a madzslesz törvényt hozott arról, hogy amennyiben az európai partnerek 60 napon belül nem kezdik meg az olaj- és a pénzügyi szektort érintő szankciók feloldását, Irán felmondja az atomsorompó szerződés kiegészítő jegyzőkönyvét, az urándúsítás mértékét felemelik 20%-ra és – több más lépés mellett - újabb és hatékonyabb uráncentrifugákat helyeznek üzembe. (A határidő 2021. február 23.).

Felkészül a Biden-kormány

Az amerikai elnökválasztás, különösen az elnöki átvétel nehézségei és a Capitolium ostroma átmenetileg elterelték a figyelmet az iráni nukleáris programról. És miközben egyfajta „üzengetés” kezdődött Irán és a Biden-kormányzat között, maga az elnök hallgatott, bár külföldi vezetőkkel folytatott telefonbeszélgetéseiben az iráni nukleáris kérdés is szerepelt.

Ugyanakkor ahogy a kormányzat legfontosabb kül- és biztonságpolitikai hivatalnokait megnevezték, látható volt, hogy mindegyiküknek komoly tapasztalata (beleértve a személyes kapcsolatokat) van a közel-keleti kérdésekben, többeknek az iráni nukleáris tárgyalásokban is. William Burns, a CIA igazgatója az Egyesült Államok első diplomatája volt, aki bekapcsolódott az iráni tárgyalásokba. Wendy Sherman, külügyminiszter-helyettes vezette az amerikai delegációt a nukleáris megállapodás tárgyalásain. Robert Malley, aki korábban szintén részt vett a tárgyalásokban, a Biden-kormányzat iráni főmegbízottja lett.

Az iráni törvény által szabott határidő előtti napokban azonban hirtelen több szálon is beindultak a dolgok: a Biden-kormány ENSZ-nagykövete értesítette a BT-t, hogy az Egyesült Államok visszavonja BT-szankciók visszaállítását, amit Donald Trump kezdeményezett. Az Egyesült Államok, az Egyesült Királyság, Franciaország és Németország közös nyilatkozatban foglalt állást  az iráni nukleáris megállapodás mellett és felszólította Iránt, térjen vissza az abban foglaltakhoz - ami jelezte, hogy ismét egyetértés van a nyugatai államok között ebben a kérdésben (is). Ugyanakkor az EU külügyminisztereinek ülése is tárgyalta az iráni nukleáris megállapodásról szóló tárgyalások újrakezdését, melyben az Unió közvetítői szerepet is játszik. Teheráni látogatásán a NAÜ főigazgatója, Rafael Mariano Grossi megállapodott az iráni Atomenergia Hivatal vezetőjével, hogy Irán továbbra is együttműködik a NAÜ-vel a teljeskörű biztosítéki egyezmény működtetésében, tovább egy három hónapos átmeneti időszakban – „a törvénnyel összeegyeztethető módon” – a NAÜ folytatja a szükséges ellenőrzéseket és verifikációt.

És Irán?

Miközben Irán az Egyesült Államok nyomásgyakorlásáról beszél, maga is igyekszik nyomást gyakorolni az Egyesült Államokra és az európaiakra. Ennek keretében került sor a már említett „ellépésekre”, a medzslisz által hozott törvényre, és legutóbb Khamenei beszédére: „az urándúsítás határa nem 20%. Ha szükséges, például nukleáris [fejlesztési] vagy más okokból, lehetséges, hogy az urándúsítást 60%-ig folytatjuk.” (Ugyanebben a beszédben Khamenei hosszan fejtegette, hogy a nukleáris fegyverek határozottan tilosak az iszlám szempontjából, így az Iszlám Köztársaságban is.) Bár Khamenei felvetése sokakban komoly aggodalmat keltett, az „Irán-kremlinológusok” egyetértenek abban, hogy ez a kijelentés a belső ellenzőknek szól és annak ellensúlyozására szolgált, hogy Khamenei zöld utat adott a Nemzetközi Atomenergia Ügynökséggel kötött megállapodásnak.

Iráni oldalon talán nem túlzás azt állítani, hogy a nukleáris megállapodásról szóló tárgyalások megkezdése, ha magára a megállapodásra egyelőre nem is kerül sor, Irán következő éveit határozhatja meg.

A várakozások szerint ha előrelépés történik, még mindig van esély arra, hogy a konzervatív parlament és igazságszolgáltatás mellett Iránnak „mérsékelt” elnöke legyen. A feltételezések szerint maga Khamenei is azt szeretné, ha a nukleáris megállapodás még a Rouháni-kormányhoz kötődne, és nem egy új kormányra maradna. Részben, mert Rouháninak és külügyminiszterének, Zarífnak, valamint külpolitikai stábjuknak óriási tapasztalatai vannak az Egyesült Államokkal (és a világ többi nagyhatalmával) való tárgyalásokban. Részben, mert az immár 85 milliós iráni lakosság több mint kétharmada 40 év alatti, azaz semmilyen közvetlen élménye nincs sem a sah időszakáról, sem a forradalomról, vagy az azt követő nyolcéves iraki háborúról. Így a jelenlegi vezetés generációs problémákkal (is) küzd, ami a legitimációjukra is hatással lehet. Ugyanakkor a Biden-kormányzat „halogatása” olyan, a tárgyalásokat ellenző befolyásos csoportokat hozhat meghatározó helyzetbe, melyek eddig kivártak. Továbbá, tekintettel Khamenei ajatollah idős korára, egyre valószínűbb, hogy ez a kérdés akár a következő Legfőbb Vezető személyét is befolyásolhatja, vagy akár el is döntheti.

Az iráni nukleáris megállapodás tehát egy olyan komplex kérdéskörbe illeszkedik, mely kezdve az iráni belpolitikától a regionális következményeken át a nemzetközi közösség napirendjét és együttműködést is képes befolyásolni, de legalábbis árnyalni.

Címlapkép: Getty Images