Ukrajna az Európai Unióban – katasztrófa vagy áldás?

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata.

Ez itt az on the other hand, a portfolio vélemény rovata. A cikkek a szerzők véleményét tükrözik, amelyek nem feltétlenül esnek egybe a Portfolio szerkesztőségének álláspontjával. Ha hozzászólna a témához, küldje el cikkét a velemeny@portfolio.hu címre. A megjelent cikkek itt olvashatók.

Kezdjük azért a pénzzel. Sok becslés látott napvilágot, a Financial Times arról írt, hogy a francia mezőgazdaság nettó befizető lesz, csillagászati számok röpködnek. Miután az unió költségvetése hétéves hosszútávú ciklusokból áll, nem nehéz nagyot mondani. Ezért elemzésünkben főleg a legalaposabbnak tűnő becslést, a Bruegel Intézetét fogjuk követni.

Ők figyelembe vették, hogy a kohéziós alapokból jelenleg legfeljebb GDP-jük 2,3%-áig részesülhetnek a tagállamok. Ugyanakkor a 2021-27-es hosszútávú költségvetés keretszámaival számoltak. Vessük rögtön közbe, hogy a tagság felé törekednek a nyugat-balkáni országok is, különböző felkészültségi szinten és státusban (a felkészültségről később még lesz szó), és a költségvetés emeléséről, új források bevonásáról már régóta folynak a viták.

Ez az egyik olyan téma, ahol az újabb bővítés, vagy inkább bővítések, kikényszeríthetik, hogy az egyébként régóta esedékes változásra rászánják magukat a tagállamok.

Nézzük a keretfeltételeket és fő számokat: Ukrajna lakossága az Unió lakosságának 10%-át teszi ki, és mezőgazdasági földterületének részesedése nagyjából ugyanennyi. GDP-je viszont a magyarnak csak a fele. Ha a kelet-európai országok által fejenként kapott uniós pénzekkel számolunk, az ukrán GDP mintegy 10 százalékára rúgna a kapott támogatás.

Ez irreális azonban, az egy ország által kapható kohéziós forrás említett, 2,3 százalékos GDP-arányos korlátra tekintettel.

Ez ugyan emelhető, de semmi esély arra, hogy ekkora mértékben megemeljék – többek között a mostani kedvezményezettek se hajlandók lemondani ilyen összegről.

A Bruegel Intézet számításai szerint mintegy 24 milliárd euróra rúg az az összeg, amelyről a kohéziós alapok jelenlegi kedvezményezettjeinek le kellene mondaniuk. Egyértelmű az is, hogy az EU egy főre jutó átlagos GDP-je csökken, és ezáltal egyes országoknak az átlaghoz képesti helyzete, amely támogatási kategóriájukat meghatározza, szintén változni fog.

A 2004-ben és azóta csatlakozott országok azonban változatlanul jogosultak lesznek a támogatásokra, legfeljebb egyes régiók „lépnek előre”, kevéssé fejlettből átmeneti besorolást kapva.

A mezőgazdasági támogatások területén megfontolandó, hogy a kiváló termőföld nyújtotta adottságok miatti előnyöket kompenzálják a támogatási mérték megállapításánál, ezzel (vagy más módon) kompenzálva versenyelőnyt. Mindenesetre a jelenlegi arányok alapján, figyelembe véve a mezőgazdasági támogatásokat és az ország tagsági hozzájárulását is, a fent említett tanulmány szerint kb. 136 milliárd euró a teljes költség a többi tagállam számára hét év alatt – ez az EU hétéves GDP-jének 1,3 ezreléke, de miután az uniós költségvetés jelenleg nem sokkal több a GDP 1%-ánál, a költségvetésben jelentős tétel.

A közös költségvetés keretének emelése vagy új, közvetlen bevételi források bevonása segíthetne abban, hogy ez az összeg ne csökkentse a jelenlegi tagokhoz áramló forrásokat.

Figyelembe kell venni azt is, hogy már most is jelentősen csökkent több nettó kedvezményezett részesedése az uniós alapokból, ezért az eddigi csökkenéshez képest nem várható részükről további jelentős áldozat a Bruegel számításai szerint. Azt is figyelembe kell venni, hogy Ukrajna már most is jelentős összegeket kap az uniós tagállamoktól, igaz, főleg költségvetésen kívüli eszközökből (például az úgynevezett Európai Békekeretből). Uniós tagállamként, különösen, ha véget ér a háború, ezek a támogatások is részei lesznek az uniós alapoknak. Másrészt a kohéziós támogatások jó elköltése és a többi uniós forrás elég hamar az új tagállam fejlettségi szintjének javulásával és a GDP növekedésével fog járni, ezáltal a támogatási igény csökkenhet még a hétéves költségvetési ciklus alatt is, de utána feltétlenül sor kerül a források újraszámítására.

A másik oldalról is érdemes beszélni: az uniós támogatások jelentőségét lekicsinylő politikusok – akik jelentős részét alkotják az Ukrajna felvételét ellenző tábornak – sokszor felemlegetik, hogy a támogatások jelentős részét a régi tagállamokban költik el a kedvezményezettek. Ez persze nem jelenti azt, hogy a támogatások haszontalanok, hiszen azokért infrastruktúra épül, áruk vagy szolgáltatások kerülnek a célországba, de egyben bevételt és hasznot jelentenek más tagállamok cégei számára.

A politikai szempontok mellett a gazdaságiak se lebecsülendők: egy nagy és igencsak éhes piac meghódítása mellett komoly erőforrásokat nyerne Európa. Az IMAPP és az Institute for Structural Research 2017-ben készített egy tanulmányt a lengyel Gazdaságfejlesztési Minisztérium részére a négy visegrádi országról, és azt találta, hogy

a 15 régi tagállam az újaknak biztosított források 80%-át kitevő közvetlen és közvetett hasznot húzott a V4 országok támogatására fordított összegekből.

Ez az új tagállamokba irányuló exportból származott, ideértve a piacnyitás és a gazdasági fejlődés folytán előálló exportnövekedést is. További hasznot tudtak realizálni azok a cégek, amelyeknek az új tagállamban leányvállalataik voltak vagy jöttek létre. Ennek része az infrastruktúra és a gazdasági környezet javulása.

Egy másik tanulmány szerint a támogatások 21%-ában számszerűsíthetők a gazdasági környezet javulásának közvetett hatásai, amelynek kétharmada a régi tagállamokban csapódott le.

Nem mindegy az időtáv sem: a Bizottság legutóbbi jelentése legtöbb területen csak mérsékelt előrehaladást állapított meg Ukrajna esetében, ezek:

• a jogharmonizáció,
• a korrupció elleni harc,
• versenyképesség – ennyit a kelet-európai gazdaságra gyakorolt kiszorító hatásról –,
• versenyszabályozás és megfelelés az európai környezetvédelmi és termékbiztonsági szabályoknak,
• az egyéni szabadságjogok
• továbbá a fogyasztóvédelem.

Magyarország számára fontos, hogy a nemzeti kisebbségek jogai is a követelménylistán szerepelnek.

A háború értelemszerűen nehézzé teszi a reformokat, és világos, hogy – már csak a 2004-ben és azóta csatlakozott 13 új tagállamban tapasztalt időnkénti visszaesések miatt is – a követelmények teljesítése nélkül minden igyekezet ellenére nem lesz meg az egyetértés a tagfelvételhez. A 2030-as céldátumot a szakértők többsége irreálisnak tartja.

A nyugat balkáni országokkal is versenyez Ukrajna a felvételért. Az előkészítés különböző fázisában lévő országok összesen feleannyi lakost számlálnak, mint Ukrajna. Az is különbség azonban, hogy a balkáni országok megosztottak, egymás között is eltérőek az érdekeik, míg Ukrajna egy hangon fog beszélni. Ezzel együtt 10% nem olyan sok, és az is megemlítendő, hogy legtöbb bővítési kör alkalmával módosították a szavazási szabályokat a Tanácsban, emellett Ausztria, Svédország és Finnország 1985-ös csatlakozásakor a nagy tagállamok még második biztosi pozíciójukat is elvesztették. A tagállamok számának erőteljesebb növelése óhatatlanul ismét napirendre tűzi nem csak a szavazási szabályok megfelelő illesztését, de a Lisszaboni Szerződés azon előírását is elő kellhet venni, amely szerint nem delegál minden tagállam minden ciklusban biztost, hanem rotációs alapon hol egyik, hol másik országcsoport marad ki.

Ezt persze még ki kell dolgozni, hogy a különböző államcsoportok kiegyensúlyozott képviseletét biztosítani lehessen – akkor is, ha a Bizottság nem az érdekek ütköztetésének terepe, a biztosok szakterületüket és nem hazájukat képviselik.

Az látható, hogy az út a tagságig nem rövid. Észak-Macedónia 2005 óta tagjelölt, de csak 2022-ben kezdhette meg a csatlakozási tárgyalásokat. Szerbiával már 2012-ben megkezdődtek a csatlakozási tárgyalások, de még mindig nem fejeződtek be. A 2004-ben csatlakozott országok közül a visegrádiak is korábbi csatlakozásban reménykedtek. De ezelőtt se ment minden gyorsan: Görögország is majd hat év alatt tárgyalta le a tagságot, míg a nem sokkal utána, 1977-ben jelentkező Portugália és Spanyolország (nyilván politikai okok miatt is) csak 1986-ban léptek be.

Azt is tudni kell, hogy az EU-nak van már tapasztalata a bővítéssel kapcsolatos konfliktusok kezelésében – ráadásul még 2004 előttről is.

Noha a huszonegy évvel ezelőtti bővítés volt az első, amikor a régi tagállamok politikai rendszerétől gyökeresen eltérő világból jöttek az új tagok, volt diktatúrákat már vett föl az EU.

Igaz, az első bővítési körökben csatlakozó országok gazdasági és politikai rendszerei nem tértek el jelentősen a meglévő tagállamokétól, de Görögország, Spanyolország és Portugália diktatórikus múlt után csatlakoztak. Érdekes módon pont Görögországnak voltak a portugál csatlakozáshoz feltételei: nem adta beleegyezését addig, amíg létre nem hoztak egy Integrált Mediterrán Programot, pont azért, mert attól féltek, hogy a kevésbé fejlett portugál régiók miatt a görög régiók hátrányt szenvednek a támogatások elosztásánál. Ez minta lehet a mostani kedvezményezettek számára is.

A sokszor belengetett kétsebességes unió ugyan nem realitás, de sok példa van arra, hogy a tagság egyes előnyeit késleltetik. Románia és Bulgária például 2007 óta tag, de a schengeni övezetbe csak tavaly lettek beengedve.

A legjobb példa azonban itt is a 2004-es, Magyarország tagságát is jelentő bővítés, amikor az uniós lakosság száma 20%-kal gyarapodott, és legalábbis a nyolc volt szocialista ország gazdasága jóval szegényebb volt a régi tagokénál.

A félelmek akkor is a mezőgazdasági támogatások terhei és az olcsó munkaerő beáramlása körül koncentrálódtak.

Ezek az országok is részesültek az előcsatlakozási alapokból, ezért a strukturális, illetve kohéziós alapok körül kisebb volt a felhajtás. A megoldás pedig az volt, hogy a szabad mozgást hét évig korlátozták és az első évben az elméletileg számolt mezőgazdasági támogatásoknak csak 25%-ához férhettek hozzá (ez később Magyarország esetében 55%-ra nőtt), és fokozatosan hattól kilenc évig terjedő késedelemmel érte el a nekik járó pénz a teljes összeget. Ugyanakkor eredetileg 2010-ig korlátozták a nyugat-európaiak termőföld-vásárlásait az új tagállamokban, amely korlátozást 2013-ig meghosszabbították, hogy a termőföld ára kiegyenlítődjék.

Az olcsó munkaerő beáramlása nem mindenkit aggasztott, néhány ország eleve nem alkalmazta a lehetővé tett korlátozásokat, és legtöbben feloldották azokat még a hét év lejárta előtt. Ukrajna lakossága fele a 2004-ben csatlakozott tíz ország együttes létszámának, sok menekült már eleve az EU területén lakik. A nyelvtudás szintje se magasabb a kelet-közép európai régióban tapasztaltnál, sőt… A munkaerőhiánnyal küzdő vén Európa valószínűleg most se zárul be mindenütt,

de a schengeni szabad mozgás biztosan korlátozva maradhat még egy ideig – egyben a bűnözés beszűrődésétől való félelmeket is mérsékelve.

Nem lehet tudni, végül milyen ütemben zajlik majd a csatlakozás. Elképzelhető egy újabb „nagy ugrás”, mint 2004-ben. Akkor tíz ország csatlakozott egyszerre, amit később még három további tagállam felvétele követett. Az is lehet azonban, hogy fokozatos bővítésre kerül sor. Egy nagy ugrás előtt valószínűleg néhány fontos reformlépést meg kellene tenni. Ha a folyamat lassabb, több idő marad ezek bevezetésére és megszokására.

Néhány példa a szükséges reformokra: a költségvetés megemelése és átalakítása; a csalások elleni fellépés erősítése. Jelenleg a tagállamok jelentős szabadsággal rendelkeznek az uniós források elköltésében. Ezzel szemben az uniós intézményeknek – különösen a Bizottságnak – nincsenek megfelelő erőforrásai a szélesebb körű és részletesebb ellenőrzéshez, vagy a közvetlen lebonyolításhoz. Emellett szükség lenne a szavazási szabályok és a Bizottság összetételének reformjára is. Fontos lenne hatékonyabb jogérvényesítési mechanizmusokat is bevezetni.

Ez utóbbi lehet egyébként a garancia az újonnan csatlakozó tagok jogi-politikai rendszerében a csatlakozás után is megmaradó gyenge pontok kiküszöbölésére.

Fontosabb áttekinteni, mely lehetőségek állnak rendelkezésre a tagság kétségtelenül fennálló kockázatainak kezelésére. A szabad mozgás lassabb bevezetésére és a pénzcsapok fokozatos kinyitása már volt precedens, ahogy a speciális alapok létrehozására is – ezzel a normatívan elosztott források részaránya, és ezzel a régi tagok terhelése csökkenhet.

Az uniós logikának ellentmondana az áruk szabad áramlásának korlátozása – ugyan épp jelenleg tárgyalás alatt van az egyszer már felfüggesztett kvótarendszer újbóli bevezetése mezőgazdasági termékekre. De a termékelőírások szigorúbb ellenőrzése gátat vethet a piacok kontrollálatlan elárasztásának. Ne felejtsük el, hogy a magasabb követelményeknek megfelelve a termelési költségek is nőni fognak, ettől pedig már nem lesznek dömpingárúak az ukrán termékek!

Annak ellenére, hogy sokan ijesztgetik az uniós polgárokat, a 2025 márciusi Eruobazooka felmérés szerint a kilenc legnagyobb tagállam közül csak Franciaországban van 50% alatt azok aránya, akik szerint Ukrajnának 2030-ra uniós taggá kell válnia. A Republicon Intézet Magyarországon is a tagságot pártolók kis többségét mérte.

Még ha a 2030-as bővítés nem is fog megvalósulni, és egynémely balkáni ország is megelőzheti Ukrajnát, nehéz elképzelni, hogy – különösen, ha a kockázatokat mérséklő intézkedéseket gondosan megtervezik és megvalósítják – Ukrajna nélkül folytatná útját az Európai Unió.

Címlapkép forrása: Beata Zawrzel/NurPhoto via Getty Images